Глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления несут ответственность за исполнение местных бюджетов в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.
Муниципальные образования представляют в установленном порядке сведения об исполнении местных бюджетов в Федеральную службу государственной статистики РФ.
В заключении отметим, что, несмотря на то, что основой устойчивости муниципальных финансов выступает формирование собственного бюджета муниципалитета, на современном этапе межбюджетные отношения выходят на первое место. Сегодня проблемы межбюджетных отношений охватывают всю вертикаль «бюджет муниципального образования - бюджет субъекта РФ - федеральный бюджет». И начинать решение этих проблем представляется необходимым именно с нижнего уровня бюджетной системы РФ - с местных бюджетов.
Местные бюджеты - третий уровень бюджетной системы Российской Федерации их роль и значение в социально-экономическом развитии территорий
Формирование муниципальных образований происходит в настоящее время в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и внесенных в него изменения от 12 октября 2005 г №129-ФЗ[38].
Отдельное, не менее, а может быть, и более важное звено бюджетной системы Российской Федерации составляют многочисленные местные бюджеты. Если в советские времена стремление к всеобщей централизации приводило к тому, что удельный вес местных бюджетов в государственном бюджете СССР не превышал 10-15 %, то с началом рыночных преобразований в ведение местных властей были переданы отрасли хозяйства, связанные с непосредственным обслуживанием населения, массовая сеть социально-культурных учреждений. За счет местных бюджетов, в настоящее время, обеспечивается финансирование более 80% бюджетных расходов на здравоохранение, более 60% расходов на просвещение, крупные бюджетные средства направляются на места.
Роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии территорий характеризуется следующим:
сосредоточение финансовых ресурсов в бюджете муниципального образования позволяет местным органам власти иметь финансовую базу для реализации своих полномочий в соответствии с Конституцией РФ, в которой записано: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают другие вопросы местного значения»;
формирование бюджетов муниципальных образований, сосредоточение в них денежных ресурсов дает возможность муниципалитетам в полной мере проявлять финансово-хозяйственную самостоятельность в расходовании средств на социально-экономическое развитие территории. Местные бюджеты позволяют органам муниципальной власти обеспечить планомерное развитие учреждений образования, медицины, культуры, жилищного фонда и дорожного хозяйства.
С помощью местных бюджетов осуществляется выравнивание уровней экономического и социального развития территорий. С этой целью формируются и реализуются региональные программы развития регионов по благоустройству сел и городов, их газификации, развитию сети дорог, возрождению и сохранения памятников, используя по необходимости межбюджетные отношения;
Имея в своем распоряжении финансовые средства органы местной власти могут увеличивать или уменьшать нормативы финансовых затрат на оказание муниципальных услуг в учреждениях непроизводственной сферы;
Концентрируя часть финансовых ресурсов в местных бюджетах, органы власти на местах могут, централизовано направлять ресурсы на решение стратегических задач развития своей территории и приоритетных отраслей;
Финансовые органы муниципалитетов могут через местные бюджеты оказывать воздействие на образование оптимальных пропорций в финансировании капитальных и текущих затрат, стимулировать эффективное использование материальных и трудовых ресурсов, создавать новые местные производства и промыслы, тем самым улучшать экономическое состояние территории.
Отмечая роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии регионов, нельзя не учитывать, что кризисные явления в экономике страны - инфляция, расстроенность финансовой системы - не позволяют местным бюджетам проявлять в полной мере свою роль. К таким негативным факторам можно отнести и бюджетный дефицит. Роль местных бюджетов будет возрастать по мере стабилизации экономики и расширения полномочий органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов и их использованию.
Формирование и исполнение местных бюджетов основывается на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки, гласности формирования и использования финансовых ресурсов.
Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом № 131 от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
1.2 Местный бюджет в
системе межбюджетных отношений
Все бюджеты, входящие в бюджетную систему РФ, взаимодействуют в рамках межбюджетных отношений.
Межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.
Современная российская система межбюджетных отношений формировалась на протяжении длительного периода, занявшего более 10 лет. С 2000 г. в России были реализованы три программы, которые были связаны с развитием межбюджетных отношений. В результате реализации этих программ в стране сформирована основанная на принципах бюджетного федерализма система межбюджетных отношений, которая предусматривает набор инструментов межбюджетного регулирования, соответствующий потребностям федеративного государства. Однако это система на сегодняшний день все еще связана с серьезными трудностями и проблемами, а значит, требует своего дальнейшего совершенствования.
Межбюджетные отношения органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ строятся на следующих принципах:
- равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
- равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов федерации;
- распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
- разграничения регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;
- взаимной ответственности;
- применения единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей их индивидуальные особенности;
- выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
- максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков;
- компенсации местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти;
- повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов;
- гласности межбюджетных отношений.
Действующими правовыми документами предусмотрено также, что органы государственной власти РФ и субъектов РФ должны гарантировать:
- закрепление за муниципальными образованиями на постоянной основе (полностью или частично) федеральных и региональных налогов в пределах, обеспечивающих долю собственных доходов местных бюджетов в общем объеме собственных и регулирующих доходов (без учета дотаций, субвенций и других средств финансовой помощи) в размере не менее 70 %;
- обеспечение минимального местного бюджета;
- право органов местного самоуправления на получение платежей, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования;
- право органов местного самоуправления на образование муниципальных внебюджетных фондов и участие в кредитных отношениях.
К средствам бюджетного регулирования местных бюджетов относятся:
- нормативные отчисления от регулирующих доходов;
- средства, выделяемые из фондов финансовой поддержки поселений, муниципальных районов (городских округов);
- средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.
Здесь также необходимо отметить, что межбюджетные отношения на муниципальном уровне могут иметь характер:
- вертикальных отношений «сверху - вниз» (традиционная модель);
- вертикальных отношений «снизу - вверх» (механизм «отрицательных трансфертов»);
- горизонтальных отношений:
а) через заимствование средств;
б) в рамках межмуниципального сотрудничества.
Положение местных бюджетов в системе межбюджетных отношений не может быть в полной мере определено без рассмотрения таких понятий, входящих в систему межбюджетных трансфертов, как дотации, субсидии и субвенции местным бюджетам.
Дотации - средства, предоставляемые местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения, в случаях, если закрепленных и регулирующих доходов не достаточно для формирования минимального бюджета.
Субвенции - средства, предоставляемые местному бюджету из бюджета вышестоящего уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах, на осуществление определенных целевых расходов. Обычно субвенции предоставляются для выравнивания социально-экономического развития соответствующего административно-территориального образования.
Субсидии - средства, предоставляемые местному бюджету из бюджета вышестоящего уровня бюджетной системы РФ на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Существуют две модели распределения межбюджетных трансфертов:
- межбюджетные трансферты распределяются по общему правилу на выравнивание бюджетной обеспеченности (объем средств определяется по формуле, закрепленной субъектом РФ);
- межбюджетные трансферты направляются в муниципальные образования на основании заявки на получение финансовой помощи, обоснования и принятия решения.
Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений осуществляется путем предоставления дотаций из образуемых в составе расходов бюджета субъекта РФ регионального фонда финансовой поддержки поселений (далее ФФПП)2, регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов)2 и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений2.
Распределение средств ФФПП осуществляется в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возраста, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта РФ.
Перечисление средств в местные бюджеты из ФФПП производится ежемесячно всем муниципальным образованиям, имеющим право на финансовую помощь. Сведения о фактическом объеме средств ФФПП публикуются в средствах массовой информации ежемесячно.
Указанные дотации могут быть полностью или частично заменены установленными для бюджетов поселений дополнительными нормативами отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами. Порядок расчета данных нормативов устанавливается законом субъекта РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ3.
В качестве другого механизма выравнивания бюджетной обеспеченности хотелось бы отметить механизм «отрицательных трансфертов».
В случае если уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования превышает среднюю бюджетную обеспеченность по данному субъекту РФ более чем в два раза, 50 процентов от величины, превышающей двукратный уровень, в виде субвенции должна быть перечислена в региональный ФФПП, из которого в дальнейшем средства направляются на выравнивание бюджетной обеспеченности тех поселений, у которых ее уровень меньше среднего показателя по субъекту. При невыполнении муниципальным образованием данного требования о перечислении субвенций предусматривается возможность централизации части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижения для данного поселения нормативов отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, до уровня, обеспечивающего поступление средств в региональный ФФПП в размере указанных субвенций77.
К сожалению, описанный механизм выравнивания бюджетной обеспеченности на сегодняшний день остается неэффективным. И здесь открываются широкие возможности для разработки мер и предложений по его совершенствованию.
В целях предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта РФ может быть образован фонд софинансирования социальных расходов.
В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта РФ может быть образован фонд муниципального развития.
В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами и законами субъекта РФ, бюджетам муниципальных образований может быть предоставлена иная финансовая помощь из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ2.
Субвенции на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий предоставляются местным бюджетам из создаваемого в составе бюджета субъекта РФ регионального фонда компенсаций.
При решении вопроса об оказании финансовой помощи муниципальным образованиям органы государственной власти субъекта РФ вправе осуществлять проверку обоснованности предоставления финансовой помощи, а после принятия положительного решения проверять достаточность мер по увеличению доходов местных бюджетов, соблюдению законодательства РФ по расходованию средств местных бюджетов, включая их целевое использование.
Органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ вправе осуществлять контроль за расходованием средств, выделенных ими муниципальным образованиям на выполнение федеральных целевых и региональных программ, а также в форме субвенций.
Отметим, что в основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности местных бюджетов, их государственной финансовой поддержки. Данный принцип предусматривает, что расходы каждого бюджета должны покрываться его доходами. Но анализ бюджетов на местном уровне показывает, что принцип самостоятельности не получает достаточного практического подтверждения. Недостаток собственных средств местных бюджетов для финансирования деятельности органов местного самоуправления компенсируется значительными объемами различных видов финансовой помощи местным бюджетам.
Для того чтобы принцип самостоятельности местных бюджетов не носил чисто формального характера, помимо финансовой помощи местным бюджетам, законодательного разграничения доходных и расходных функций на долговременной основе между бюджетами различных уровней, необходимо заинтересовать органы местного самоуправления в получении дополнительной помощи из вышестоящих бюджетов, а также в укреплении собственной доходной базы. Дополнительная помощь может выделяться в зависимости от выполнения административно-территориальными единицами социально-экономических показателей: собственные доходы; кассовый план (инкассация торговой выручки); товарооборот предприятий торговли и общественного питания; объем промышленного производства; платные услуги; объем строительно-монтажных работ и др.