Эффективность местного самоуправления определяется, прежде всего, материально-финансовыми ресурсами, которые являются экономической основой местного самоуправления.
Экономическая основа местного самоуправления - один из его главных базисных элементов - тесно связана с численностью населения и территориальной основой местного самоуправления. Наличие трех указанных элементов в их тесной диалектической связи - важнейшее условие, обеспечивающее реальную гарантию становления и развития местного самоуправления. Местная публичная власть реализуется посредством применения административных и экономических методов управления в их сочетании.
Экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, которые связаны с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и других местных финансов в интересах населения муниципальных образований.
Существует две концепции, по-разному трактующие понятие экономической основы местного самоуправления. Для англосаксонской модели характерно определение, которое учитывает экономические отношения, охватывающие сферу местного значения: экономическая основа местного самоуправления — это совокупность регулируемых нормами права отношений по формированию, управлению, владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, осуществлению налоговой и финансовой политики в целях решения задач местного значения. Эти отношения складываются в результате деятельности жителей, проживающих в пределах муниципального образования, и органов местного самоуправления. Сторонники европейской континентальной концепции обращают внимание на отношения, охватывающие также вопросы государственного значения, и, следовательно, полагают, что экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
В Европейской хартии о местном самоуправлении записано, что органы местного самоуправления имеют право на обладание "средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций", при этом финансовые средства "должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям".
Экономическая основа обеспечивает хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, создает условия для его жизнедеятельности, служит удовлетворению потребностей населения муниципальных образований. Укрепление и развитие экономической основы местного самоуправления оказывает влияние на экономическое положение в стране в целом.
Органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов должны содействовать развитию экономической основы местного самоуправления.
Согласно Гражданскому кодексу РФ под муниципальной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Правовое регулирование муниципальной собственности в РФ осуществляется целым рядом нормативных актов: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», а также нормативные акты субъектов РФ.В соответствии с Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Как видно закон дает довольно широкий состав элементов муниципальной собственности. Реальное наличие такого перечня собственности создает все условия органам местного самоуправления для обретения настоящей власти. Все законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении закрепили нормы о муниципальной собственности. В большинстве из них определено понятие муниципальной собственности, ее состав, порядок формирования и управления. Например, в Рязанской области установили, что имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. Определен состав муниципальной собственности, порядок ее формирования и распоряжения. В большинстве субъектов Российской Федерации предусмотрен примерно такой же состав муниципальной собственности, что и в Федеральном законе. Но в законах многих субъектов РФ состав муниципальной собственности дополняется такими, например, объектами, как унитарные предприятия, в том числе транспорта, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, ремонтно-строительные, жилищно-эксплуатационные, по оказанию ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, по утилизации и переработке мусора; ценные бумаги (Московская область); пакеты акций в хозяйственных обществах (Иркутская, Пермская области); объекты инженерной инфраструктуры (Республика Дагестан, Псковская, Костромская области); имущество, приобретенное в результате предпринимательской деятельности предприятиями и организациями, входящими в состав муниципальной собственности (Белгородская, Вологодская, Псковская области). Более детально состав муниципальной собственности определен в уставах муниципальных образований.
Субъекты права муниципальной собственности
Исходя из основных положений ст.214 ГК РФ можно утверждать, что земля и прочие природные ресурсы, которые не находятся под управлением частных лиц, принадлежат к государственной собственности. А управление этими ресурсами осуществляется органами государственной власти, которые совершают все необходимые действия от имени Российской Федерации.
Таким образом, все ресурсы, которые имеют материальную или нематериальную ценность, распределены между несколькими субъектами права собственности. И одним из таких субъектов является государство. Стоит отметить, что полный объем имущества, которое прошло регистрацию, принадлежит и управляется государством, в свою очередь разделено на несколько типов.
Во-первых, это ресурсы федерального значения, которые находятся под управлением федеральных структур власти. Все ресурсы, которые принадлежат городским и сельским образованиям контролируются муниципальными органами власти.
Право государственной и муниципальной собственности регулируется в соответствии с действующим гражданским законодательством.
Все вопросы, которые затрагивают муниципальную собственность, принадлежащую конкретным административным образованиям, рассматриваются в ст.215 ГК РФ.
Исходя из ее ключевых положений, в качестве субъектов муниципальной собственности будут выступать непосредственно сами муниципальные образования. Таким образом, контроль над ресурсами будет распределен между уполномоченными органами муниципальной власти, представительными органами власти на местах и муниципальными предприятиями и прочими образованиями, в собственности которых находятся определенные материальные ценности, и которые ведут их учет и занимаются рационализацией использования этого имущества.
Виды объектов, находящихся в муниципальной собственности
Право муниципальной собственности относится к категории публичного права. Это самостоятельная форма права собственности, которая предусматривает, что в процессе управления определенными ресурсами учитываются интересы представительных органов власти на местах и населения муниципального образования.
Осуществление права муниципальной собственности происходит при активном участии властных структур конкретных административных образований, и с учетом интересов и требований местных жителей.
В качестве объекта муниципальной собственности могут выступать:
-ценные бумаги и денежные средства, которые принадлежат публичным образованиям;
-памятники исторического и культурного значения (за исключением тех объектов, которые признаны национальным достоянием);
-предметы бытового назначения, которые используются в органах власти;
-транспортные средства, а также промышленное и производственное оборудование, которое используется предприятиями, находящимися под контролем органов самоуправления;
-разные формы недвижимого имущества, а именно жилые помещения, земля, зданий промышленного назначения и многое другое.
Право муниципальной собственности на землю также имеет некоторые особенности. В частности, муниципалитет не может контролировать те ресурсы, которые отнесены к имуществу регионального или федерального значения.
Формирование муниципальной собственности
1. Приобретение права муниципальной собственности. Право муниципальной собственности возникает из оснований, предусмотренных законами и иными правовыми актами. Можно выделить административные и гражданско-правовые способы. Административный порядок предполагает волю одной стороны – государства и реализуется при издании акта органа государственной власти. Более отвечают интересам местного самоуправления способ перехода прав на объекты собственности гражданско-правовые договоры и сделки. Муниципальное образование вправе заключать их с другими субъектами гражданских прав. В этом случае учитывается воля обеих сторон, что ставит органы местного самоуправления в равное положение с контрагентом.Право муниципальной собственности может быть приобретено следующими способами:в результате разграничения государственной собственности в РФ согласно Постановлению ВС РФ по процедуре передачи, установленной распоряжением Президента РФ; путем изготовления (создания) новой вещи (например, недвижимого имущества);путем получения поступлений (доходов, продукции, плодов) в результате использования уже имеющегося муниципального имущества;на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждения этого имущества;по наследству в соответствии с завещанием или законом;по решению суда (например, в отношении бесхозяйного недвижимого имущества);в установленном порядке (к примеру, как находка или как клад).
2. Муниципальное имущество. Приобретение и отчуждение (в том числе приватизация) муниципальным образованием имущества и имущественных прав осуществляется в порядке, установленном органами местного самоуправления. Муниципальное имущество подлежит обязательному учету и пообъектной регистрации в реестре объектов муниципальной собственности.Кроме того, согласно Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» субъекты РФ обязаны передавать в собственность муниципальных образований объекты, необходимые для решения вопросов местного значения, в соответствии с разграничением полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями.
3. Муниципальная собственность на землю. Органы местного самоуправления владеют, пользуются, распоряжаются муниципальными землями и другими природными ресурсами в интересах развития муниципального образования и социально-экономических интересов его граждан.В муниципальной собственности находятся земельные участки: которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации; право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством.В муниципальной собственности могут находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю".В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований.4. Бюджет муниципального образования. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. С политической точки зрения бюджет представляет собой одно из средств перераспределения созданного на территории местного сообщества чистого продукта (национального дохода). Он выполняет три функции. Во-первых, отражает политические приоритеты местного большинства. Во-вторых, является демократическим средством регулирования политических планов и решений представительного органа, поскольку требует представления их в виде хозяйственной программы для исполнительных органов. В-третьих, сравнивая доходы и расходы, бюджет обеспечивает контроль финансового состояния местного сообщества и муниципальных предприятий, даёт представление о тенденциях развития муниципального хозяйства.
Статья 216 ГК РФ называет право хозяйственной собственности и право оперативного управления имуществом в числе вещных прав лиц, не являющихся собственниками. Более развернутая их характеристика дана в статьях 294, 295, 296, 299,300.
Правом хозяйственного ведения наделяются только государственные и муниципальные унитарные предприятия. Предприятие, основанное на этом праве, не является собственником закрепленного за ним имущества. Имущество такого предприятия находится в государственной или муниципальной собственности. ГК содержит исчерпывающий перечень прав собственника в отношении имущества, находящегося в его хозяйственном ведении. К ним относятся: решение вопросов о создании предприятия, право определять предмет и цели деятельности предприятия, принимать решения о его реорганизации и ликвидации, назначать директора (руководителя) предприятия, контролировать использование по назначению и сохранность принадлежащего предприятию имущества. Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на Праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду и в залог, вносить в качестве вклада в капитал хозяйственных обществ или иным способом распорядиться этим имуществом без согласия собственника. Всем остальным имуществом предприятие распоряжается самостоятельно, как полноправный субъект хозяйств, оборота. Собственник имеет право лишь на часть прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия. (ст. 295 ГК РФ)
Предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, создается по решению уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления. Его учредительным документом является устав, утверждаемый этим государственным органом или муниципалитетом. Размер фонда такого предприятия, не может быть меньше суммы, определенной законом, и до государственной регистрации должен быть полностью оплачен собственником. Если по окончании финансового года стоимость чистых активов предприятия окажется меньше уставного фонда, уполномоченный орган обязан провести в установленном порядке уменьшение уставного фонда. А если стоимость чистых активов становится меньше размера, определенного законом, предприятие может быть ликвидировано по решению суда.
В рамках, установленных ГК, указанным предприятиям необходимо обеспечить широкую самостоятельность и практически те же права, что и частным предприятиям. Только при этих условиях они могут быть конкурентоспособными. Названные предприятия в критической ситуации, как правило, рассчитывают на финансовую помощь государства. Это смягчает для них жесткие последствия конкуренции и, естественно, снижает стимулы эффективного функционирования. Внутрипроизводственные отношения на предприятиях, имущество которых принадлежит им на П. х. в., также остались без необходимого нормативного регулирования.
Численность рассматриваемой группы предприятий в России постоянно сокращается в результате либо приватизации (акционирования), либо преобразования в казенные.
Право оперативного управления закреплено в статье 296 ГК РФ. Оно является производным от права собственности на данное имущество и включает в себя права владения, пользования и распоряжения имуществом. Заключенные в указанных правах возможности, которыми располагает обладатель прав оперативного управления, более ограничены по сравнению с возможностями, имеющимися у обладателя права хозяйственного ведения, не говоря уже о собственнике имущества. Данные ограничения устанавливаются не только законом, но также находятся в зависимости от целей деятельности обладателя права оперативного управления, заданий собственника и назначения имущества. В качестве обладателей права оперативного управления могут выступать две категории организаций, являющихся юридическими лицами: казенное предприятие как коммерческая организация (ст. 115 ГК) и учреждение как некоммерческая организация (ст. 120 ГК). В связи с существующим различием в правовом статусе названных организаций Гражданский кодекс вводит определенные различия и в содержание права распоряжения имуществом, закрепленного за казенным предприятием (ст. 297) и учреждением (ст. 298).
Согласно ст. 296 Гражданского кодекса собственник имущества, закрепленного за казенным предприятием или учреждением, вправе изъять излишнее имущество (используемое либо используемое не по назначению) и распорядится им по своему усмотрению. Все имущество, закрепленное за казенным предприятием на праве оперативного управления, в том числе движимое имущество, может отчуждаться или иным образом передаваться казенным предприятием другим лицам (в аренду, пользование, в качестве вклада в капитал или фонды других организаций и т.п.) лишь с согласия собственника этого имущества. (ст. 297 ГК РФ)
И право хозяйственного ведения имущества и право оперативного управления имуществом возникает с момента передачи имущества, если иное не предусмотрено законом, а прекращаются по основаниям по основаниям и в порядке, предусмотренным для прекращения права собственности. Помимо этого таковое может быть произведено и по решению собственника при условии, что оно имеет правомерных характер. (ст. 299 ГК РФ)