Введение
уголовный исполнительный служба правоохранительный
Принципиальные изменения в уголовно-исполнительной системе, связанные с радикальными преобразованиями российского общества и государства, вступление Российской Федерации в Совет Европы, передача пенитенциарной системы в 1997 году из Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации, затем создание Федеральной службы исполнения наказаний, формирование единой системы государственной службы и статуса государственного служащего создали предпосылки для развития такого института административного права как «служба в уголовно-исполнительной системе» (далее-УИС). Его существование обозначило блок управленческих проблем, связанных с правовым регулированием статуса сотрудника УИС, а также возникнувших в процессе прохождения службы и организации деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания. Кризисные явления в российском обществе еще рельефнее обозначили эти проблемы и их сложность. В частности, они нашли отражение в снижении уровня социальной защищенности, увеличении роста нарушений прав и гарантий сотрудников органов и учреждений УИС. Эти и другие явления выдвигают на первый план вопросы совершенствования правовой базы службы в уголовно-исполнительной системе.
В данный период особого внимания заслуживает правовое регулирование службы в учреждениях исполнения наказания ФСИН РФ, в сфере которого прослеживается комплекс нерешенных вопросов.
Часть проблем связана с соблюдением Россией международных стандартов в сфере исполнения наказаний. В соответствии с международными правовыми нормами значительно повысились требования, предъявляемые к сотруднику уголовно-исполнительной системы. В то же время указанные нормы рекомендуют государству наделить сотрудника статусом государственного служащего, принимая во внимание трудные условия службы, обеспечить его соответствующими льготами и условиями труда.
В контексте реформирования пенитенциарной системы Российской Федерации ведется активная законопроектная деятельность, направленная на гуманизацию процесса исполнения наказаний, обеспечение прав и свобод лиц, содержащихся в учреждениях УИС, повышение уровня их социальной реабилитации. Важно отметить, что принцип гуманизма, закрепленный в международных и российских нормативных правовых актах, должен распространяться не только на специальный контингент (подозреваемых, обвиняемых в совершении преступлений и осужденных), а также на сотрудников уголовно-исполнительной системы.
Особое внимание следует уделить проблемам низкого уровня правовой защиты, материального обеспечения, социальной защищённости сотрудников и членов их семей.
Несмотря на то, что институт службы в уголовно-исполнительной системе имеет в нашей стране уже более чем десятилетнюю историю, научный анализ по вопросам его правового регулирования отсутствует. В связи с этим требуется более внимательное отношение к его пробелам, установление надежных правовых гарантий реализации правового статуса сотрудника УИС.
В успешном решении этих проблем особую роль играют совершенствование законодательства, регламентирующего статус и порядок прохождения службы в УИС, поиск эффективных форм и методов управления трудовым процессом, обеспечивающим активизацию человеческого фактора в целях повышения эффективности функционирования уголовно-исполнительной системы за счет всестороннего развития и применения творческого потенциала каждого сотрудника, повышения уровня его квалификации, компетентности, ответственности и инициативы.
Необходимость исследования вопросов порядка прохождения службы сотрудниками уголовно-исполнительной системы в последнее время остро встала в связи с передачей этой системы сначала из ведения Министерства внутренних дел Российской Федерации в Министерство юстиции Российской Федерации, а затем в связи с созданием Федеральной службы исполнения наказаний, формированием единой системы государственной службы и статуса государственного служащего, к которому, возможно, в ближайшем будущем будут относиться сотрудники уголовно-исполнительной системы, а также с многочисленными социально-экономическими преобразованиями.
Все сказанное позволяет сделать вывод, что исследование института службы в учреждениях исполнения наказания ФСИН РФ в настоящее время актуально как в теоретическом, так и в практическом плане. С теоретической точки зрения оно обусловлено необходимостью научно-теоретического осмысления и нормативного оформления в новых условиях множества правовых дефиниций и положений, связанных с правовым регулированием службы в УИС, в практической - необходимостью создания научно обоснованной системы правового обеспечения и формирования службы в учреждениях исполнения наказания ФСИН РФ с учетом требований времени и действующего законодательства.
Различные аспекты, соприкасающиеся с темой исследования, нашли отражение в работах A.В. Каляшина, А.В. Аллахвердиевой, Н.В. Беловой, С. А. Уткина, С.В. Якушкина, К.В. Шафрановского и др. Однако основные проблемы правового регулирования службы в учреждениях исполнения наказания ФСИН РФ авторами изучаются разрознено не в совокупности.
Комплексного исследования, охватывающего как организационные, так и правовые вопросы порядка поступления, продвижения и прекращения службы в УИС в период ее реформирования не проводилось.
Недостаточная разработанность теоретических основ, механизма правового регулирования, принципов, мер материального и морального стимулирования, организационных и правовых направлений совершенствования стимулирования служебной деятельности сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, предопределили выбор темы, объект, предмет, цель и задачи исследования.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации сотрудниками УИС возложенных на них обязанностей и предоставленных им прав; общественные отношения, возникающие в процессе прохождения службы в государственных органах службы исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации,
Предметом исследования выступают организационно-правовые аспекты прохождения службы в уголовно-исполнительной системе (принятие нормативного правового акта, регулирующего прохождение службы в органах и учреждениях УИС), приобретение статуса государственного служащего, регулирование мер социальной защиты сотрудников и учреждений исполнения наказаний.
Цель исследования заключается в комплексном анализе института службы в учреждениях уголовно-исполнительной системы.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:
- классифицировать нормативно-правовые акты, регулирующие службу в учреждениях исполнения наказания ФСИН РФ;
- осуществить анализ действующего законодательства, регламентирующего правовой статус сотрудника УИС, с целью выявления пробелов, а также дублирующих и противоречащих друг другу положений;
- провести теоретический анализ элементов, составляющих административно-правовой статус сотрудника УИС (обязанности, права, ограничения и запреты на службе);
рассмотреть порядок поступления, продвижения и прекращения службы в УИС;
разработать аргументированные предложения по совершенствованию законодательства в области правового регулирования службы в учреждениях исполнения наказания ФСИН РФ и практике его реализации.
Методологической и теоретической основой исследования послужили общенаучные и частнонаучные методы правовой реальности, в том числе системный анализ, имеющий универсальный характер и выступающий связующим звеном между различными областями прикладных знаний.
Нормативно-правовой базой являются Конституция Российской Федерации, Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», соответствующие указы Президента РФ, постановления Правительства Российской Федерации, Уголовно-исполнительный кодекс РФ, ведомственные нормативные акты МВД РФ и Минюста России, Концепция реорганизации уголовно-исполнительной системы и другая научная литература.
Установленные нами цели и задачи исследования определяют структуру выпускной квалификационной работы и порядок изложения материала.
1. Основы правового регулирования службы в учреждениях исполнения наказаний ФСИН РФ
В результате реформирования государственной службы был принят Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27.05.2003 № 58-ФЗ. Этот закон выделил следующие виды государственной службы:
государственная гражданская служба;
военная служба;
правоохранительная служба.
В законе впервые дано определение правоохранительной службе. Законодатель определил этот вид федеральной государственной службы как профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Однако представленная дефиниция в настоящее время не применяется, поскольку до сих пор не принят и соответственно не введен в действие отдельный федеральный закон о правоохранительной службе, о необходимости введения в действие которого сказано в ст. 19 этого законодательного акта.
Пока не принят самостоятельный закон о государственной правоохранительной службе, определить, какие субъекты осуществляют правоохранение и соответственно являются правоохранительными органами, непросто. Однако некоторые выводы можно сделать на основании анализа действующего правового материала.
Так, по смыслу Федерального закона «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» от 20.04.1995 № 45-ФЗ защиту, в том числе правоохранение, осуществляют лица, производящие дознание; лица, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, а также исполнение приговоров, определений и постановлений судов (судей) по уголовным делам.
Исходя из вышесказанного можно сделать вывод, что с момента принятия и вступления в силу закона «О государственной правоохранительной службе» сотрудники УИС будут проходить государственную правоохранительную службу и приобретут статус государственных служащих.
Пока же служба в учреждениях исполнения наказания ФСИН РФ является особым видом государственной службы и имеет множество отличительных признаков, которые выделяются при анализе нормативных правовых актов, устанавливающих правовое положение других видов государственной служб. Для службы в уголовно-исполнительной системе характерны следующие отличительные признаки: профессиональной обязанностью служащих этой категории является защита жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности граждан и установленного порядка управления, основных прав граждан и публичных интересов, материальных ценностей, охрана общественного порядка и правопорядка, поступление на службу в УИС требует наличие специальных особых дисциплинарных уставов, положений о дисциплине, обусловленных специфическими особенностями должностных функций служащих, эти служащие имеют особые условия поступления на службу, ее прохождения, присвоения специальных званий, проведения аттестации и прекращения службы , наличие особого правового статуса служащих (права, обязанности, ответственность, специальные льготы и т. д.), особый порядок привлечения к правовой ответственности. Все это говорит о том, что давно необходимо решить вопрос, связанный с правовым регулированием службы в уголовно-исполнительной системе. На сегодняшний день правовая основа, формирующая службу в ФСИН России, ее учреждениях и органах, административно-правовой статус сотрудника УИС состоит из совокупности нормативных правовых актов, имеющих разную юридическую силу, относящихся к различным отраслям права, и характеризуется отсутствием единого правового акта - источника регулирования.
1.1 Источники правового регулирования службы в учреждениях исполнения наказания ФСИН РФ
Правовую основу, формирующую службу в учреждениях исполнения наказания ФСИН РФ, правовой статус сотрудника уголовно-исполнительной системы (УИС) составляют Конституция Российской Федерации, Положение о службе в органах внутренних дел РФ, Трудовой кодекс РФ, нормативные акты Министерства юстиции Российской Федерации, ФСИН РФ, законы и иные правовые акты Российской Федерации, а также контракт о службе в уголовно-исполнительной системе.
На основании части 4 статьи 32 Конституции Российской Федерации лица, вновь поступающие на службу в учреждения и органы уголовно-исполнительной системы, имеют к ней равный доступ.
Нормы трудового права применимы к службе в учреждениях исполнения наказания ФСИН РФ, если они не противоречат законодательству о ней, при сходности некоторых правоотношений с трудовыми. Например, на сотрудников уголовно-исполнительной системы распространяется установленная законодательством Российской Федерации о труде продолжительность рабочего времени.
Нормативная база, формирующая службу в учреждениях исполнения наказания ФСИН России, правовой статус сотрудника УИС состоит из совокупности нормативных правовых актов, имеющих разную юридическую силу, относящихся к различным отраслям права. Поэтому их можно классифицировать на две группы по содержанию (предмету) разрешаемых вопросов. В первую очередь нормативные правовые акты, носящие общий характер (регулирует правовое положение государственных служащих и сотрудников различных государственных органов, выполняющих правоохранительные функции). Среди них можно выделить: Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации»; Федеральный закон «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»; Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации; Закон РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходящих военную службу, службу в органах внутренних дел, государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей».
Нормативные правовые акты, носящие ведомственный характер (отражающие специфику и особенности правового положения сотрудника УИС) следует отнести ко второй группе. Среди них особое место занимают: Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»; Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»; Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации и другие.
Важную роль в регулировании отношений, связанных со службой в учреждениях исполнения наказания ФСИН РФ, играют Указы Президента Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации.
Акты Президента РФ представляют собой основной оперативный источник служебного законодательства. После утверждения в 1996 году Концепции реорганизации уголовно-исполнительной системы МВД России (на период до 2005 года), направленной на обеспечение функционирования и развития УИС в соответствии с общепринятыми международными стандартами, был принят Указ «О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» и «О передаче уголовно-исполнительной системы МВД РФ в ведение Минюста РФ. Примечательно, что Указы содержат в основном нормы прямого действия. В частности, ФСИН России создана и действует на основании следующих законодательных актов: Указа Президента от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти и Указа Президента РФ от 13.10.2004 № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний».