Вопрос 1
Какие Вы знаете модели организации территориального устройства, существующие (существовавшие) в субъектах РФ и в зарубежных странах? Укажите достоинства и недостатки этих моделей.
Основой муниципальной реформы, протекающей на базе Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6.10.2003 № 131-ФЗ, является территориальная реорганизация, направленная на унификацию системы территориальной организации Российской Федерации. В свою очередь территориальная реорганизация местного самоуправления предопределяется необходимостью разграничения полномочий между тремя уровнями публичной власти: федеральной, региональной и муниципальной. Такого рода необходимость связана с конституционным положением о том, что территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов (ст. 67). Следовательно, в иерархии территориальных единиц России выделяют два уровня: первый представляет собой деление страны на первичные территориальные составляющие - субъекты РФ, второй - деление субъектов Федерации на административно-территориальные единицы.
Таким образом, административно-территориальное устройство - это разделение территории государства или территории субъекта в федеративном государстве на определенные части, в соответствии с которыми строится система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Административно-территориальная единица является частью территории субъекта Федерации с установленными границами. Она имеет свое наименование, постоянный центр и состоит из одного или нескольких населенных пунктов. Наиболее распространенными видами административно-территориальных единиц являются районы и сельсоветы, а населенными пунктами - села, деревни, станицы, поселки, города, районы в городах.
Местное самоуправление действует в границах муниципального образования - территориальной единицы, составляющей территориальные основы местного самоуправления. С организационной точки зрения муниципальное образование можно определить как социальную систему, существующую на определенной территории, наделенную собственной компетенцией по решению ряда вопросов местного значения под свою ответственность. Публичная власть, действующая в рамках административно-территориальной единицы, призвана решать государственные и местные задачи, необходимые для обеспечения жизнедеятельности местного населения, населения субъекта Федерации и страны в целом.
Согласно ст.2 ФЗ о местном самоуправлении - муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Таким образом, перечисленные виды муниципальных образований являются территориальными единицами территориального устройства местного самоуправления. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации различают базовые и первичные административно-территориальные единицы субъектов. К базовому уровню территориального устройства субъекта РФ относятся города областного значения и районы. К первичному уровню территориального устройства области относятся иные территориальные единицы. К первым из них относятся районы (уезды) и города республиканского, областного (краевого) значения. Ко вторым - города районного значения, районы в городах, поселки, сельские поселения.
До принятия Конституции РФ 1993 г. и даже после принятия ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. территориальная организация местного самоуправления привязывалась к административно-территориальному делению. Это значит, что муниципальное образование фактически выступало территориальной единицей субъекта федерации, возглавляемого представительными и исполнительными органами государственной власти. Следовательно, допускалось создание на территории муниципального образования органов государственной власти. Последнее создавало опасность прямого подчинения органов муниципальной власти государственным, что является недопустимым с точки зрения положений ст. 12 Конституции РФ.
До муниципальной реформы 2003 г. общая тенденция состояла в сокращении числа муниципальных образований, к концу 2000 г. количество муниципальных образований уменьшилось с 25 до 12 тыс. Это позволяет сделать вывод о том, что на тот период территориальная организация местного самоуправления строилась без учета принципа максимального приближения муниципальной власти к населению, следовательно без эффективного исполнении функций местного самоуправления.
На практике используют два основных способа территориальной организации местного самоуправления: территориальный и поселенческий. При выборе поселенческого способа муниципальные образования создаются в границах поселений (городов, сел, поселков).
Исторически поселенческий принцип относится к средневековому городскому управлению в Западной Европе и к периоду освоения Северо-Американского континента. Наиболее последовательно поселенческий принцип реализован во Франции. В соответствии с Законом 1789 г. муниципалитет в этой стране был учрежден в каждом городе, поселении, провинции или сельском сообществе. При территориальном способе муниципальные образования образуются на определенной территории, в состав которой могут входить несколько поселений. Местное самоуправление в таких территориальных единицах обычно является результатом эволюции государственного управления на местах и постепенного вовлечения населения в решение публичных задач.
Территориальная модель с одноуровневыми муниципалитетами, сформированными главным образом на базе крупных городов и административных районов, получила распространение более чем в половине субъектов РФ, среди которых Волгоградская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Ульяновская области. Очевидный недостаток данной модели - отдаленность муниципальных управленческих структур от населения, органы местного самоуправления, по сути, превращаются в низовое звено системы государственной власти.
Между тем в Постановлении Конституционного Суда от 24.01.1997 № 1-П была четко выражена правовая позиция, согласно которой уровень местного самоуправления должен способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению. Почти в 20 субъектах РФ (Воронежской, Оренбургской, Тамбовской областях) действует поселенческая модель с одноуровневыми муниципалитетами, сформированными на базе городских и сельских поселений, сельских округов. Недостатком этой модели является слабая финансовая база большинства таких муниципальных образований, отсутствие развитой инженерной и социальной инфраструктуры, а также квалифицированных кадров.
Попыткой совместить достоинства обеих моделей стало использование комбинированного территориально-поселенческого способа, в результате более чем в 20 субъектах РФ (Алтайском крае, Псковской области и др.) была создана двухуровневая система местного самоуправления, в которой нижним уровнем являются поселения, а верхним - муниципальные районы.
Двухуровневая модель территориальной организации местной власти сочетает в себе достоинства как поселенческого, так и территориального принципов организации местного самоуправления, лишена их недостатков, но при этом возникают другие трудности - необходимость разграничения региональным законодательством полномочий, объектов собственности и доходных источников между муниципальными образованиями разного уровня, недостаточное урегулирование которых ведет к нарушению принципа недопустимости подчиненности среди муниципальных образований.
На решение всех указанных выше проблем был направлен Закон о местном самоуправлении (2003). Его основная идея заключается в выделении двух уровней муниципальных образований и определении предметов ведения для каждого из них. В соответствии с этим на всей территории РФ (за некоторыми исключениями) вводится двухуровневая система местного самоуправления. Указанным Законом предусмотрено создание пяти видов муниципальных образований: городского поселения; сельского поселения; муниципального района; городского округа; внутригородской территории города федерального значения.
Первичным уровнем территориальной организации местного самоуправления становятся поселения (городские, сельские). Второй уровень образуется на базе муниципальных районов. При этом наличие поселений и муниципальных районов в каждом субъекте РФ является обязательным.
Таким образом, сочетание поселенческого и территориального способов в построении системы муниципальных образований одновременно решает задачи приближения местного самоуправления к населению и весь комплекс вопросов местного значения на соответствующем их природе территориальном уровне.
В соответствии с ч.1 ст.10 Закона о местном самоуправлении - местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ, т.е. вся территория РФ разграничивается между муниципальными образованиями. Но поскольку в каждом субъекте РФ создаются как поселения, так и муниципальные районы, необходимо решить, куда должны относиться межселенные земли: к поселениям или муниципальным районам.
Данный вопрос решен в пользу поселений, т.е. вся территория разграничивается между поселениями, а территорию муниципального района составляют территории поселений, за исключением территорий городских округов. Но поскольку в Российской Федерации значительное количество территорий является территориями с низкой плотностью населения (районы Сибири, Дальнего Востока, Крайнего Севера), закон содержит исключение из этого общего правила: на территориях с низкой плотностью населения (плотность сельского населения которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения РФ) допускается разграничение между поселениями не всех земель и передача непосредственно в состав муниципальных районов межселенных территорий.
Помимо перечисленных административно-территориальных единиц, на территории Российской Федерации в последние годы созданы и другие административно-территориальные единицы.
Так, особым видом муниципального образования является городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. В городском округе осуществляется одноуровневое местное самоуправление.
Городскими округами в силу прямого указания ФЗ о местном самоуправлении стали наукограды и закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО). Согласно Закону от 14.07.1992 "О ЗАТО", им признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных к других материалов, военные и иные объекты, для которых необходим особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.
А также такой вид муниципального образования, как внутригородская территория города федерального значения, - под ней понимается часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Так, территория Москвы сегодня делятся не на районы в городе, как это было прежде, а на административные округа, которые включают в себя муниципальные районы. Муниципальный район делится на микрорайоны (поселения), в которых могут создаваться органы территориального общественного самоуправления. Границы и название микрорайона определяются органами местного самоуправления муниципального района.
В зарубежных странах административно-территориальное устройство базируется на ряде принципов. Важнейшим из них является экономический принцип. В соответствии с ним при образовании административно-территориальных единиц должны учитываться особенности хозяйственного профиля, количество и плотность населения, расположение экономических центров. В условиях многонационального государства большое значение имеет национальный принцип административного устройства субъектов. Он предполагает при создании административно-территориальных единиц учет национального состава населения, что должно способствовать социально-культурному развитию малочисленных наций.
Успешное решение местными органами государственной власти и органов местного самоуправления стоящих перед ними задач зависит от их близости к населению. В связи с этим принципом административно-территориального устройства является необходимость максимального приближения государственного аппарата и органов местного самоуправления к населению. Исходя из принципов административно-территориального устройства, можно сделать вывод, что основной целью деления государства на административные единицы является поиск наиболее удобной и эффективной системы управления. Функционирование этой системы должно отвечать интересам населения данной административной единицы.
В соответствии с административно-территориальным устройством строится система местного самоуправления и управления административными единицами, которые могут существенно различаться по размерам и населению. Масштабам этих единиц соответствует имеющаяся в них система органов местного управления и самоуправления, которые включают от двух до пяти звеньев.
Наиболее распространенными и удобными с точки зрения местного управления являются: двухзвенная структура административно-территориального устройства (Дания, Коста-Рика и др.) и трехзвенная (Италия, Индия, и др.); четырехзвенная и пятизвенная система административно-территориального деления встречаются реже. При этом, в различных странах существуют серьезные отличия в характере и роли отдельных видов административно-территориальных единиц.
Так, четырехзвенная система административно-территориального устройства существует в США. Основными видами единиц административно-территориального устройства являются графства. Далее - муниципалитеты: собирательное наименование инкорпорированных поселений (Сити, таун, бороу, вилидж), тауншипы и специальные округа (школьные, судебные и др.).
Пятизвенная система административно-территориального устройства существует во Франции.
Низшим звеном административного деления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет - низший орган государственной власти и первичный орган местного самоуправления, который в свою очередь избирает главу исполнительной власти - мэра.
Следующей административно-территориальной единицей является кантон, здесь отсутствуют свои органы управления. Кантон удобен для государственного управления, для приближения к населению ряда должностных лиц. На этой единице находятся нотариус, судья, участок жандармерии, доступные для жителей нескольких коммун, находящихся на территории кантона.
На третьем уровне власти - в округе, - отсутствуют выборные органы, во главе округа стоит субпрефект - государственный чиновник, назначаемый правительством. На территории округа находится от 100 до 150 коммун.
Четвертым звеном административно-территориального деления Франции является департамент, включающий около 400 коммун, или 35 кантонов. Население департамента выбирают представительный орган местного самоуправления - Генеральный совет: по одному депутату от кантона. Генеральный совет возглавляется префектом, который назначается правительством.
Самой крупной административно-территориальной единицей во Франции является регион, который имеет региональный совет. Самый крупный департамент региона становится административно-территориальным центром региона. Префект этого департамента является префектом региона.
Вопрос 2
Проведите отличия между местным референдумом и голосованием по преобразованию муниципального образования.
В целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум. Местный референдум - это голосование избирателей, посредством которого принимается решение по вопросам местного значения. Проведение местного референдума помимо ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" регулируется также Законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", где дано законодательное определение: "местный референдум - референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования" (ст. 2).