Публичные доходы - новая категория финансового права
Н.В. Васильева
Введение
Статья посвящена исследованию категориального аппарата финансового права в трансформирующихся условиях осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований, связанных с появлением новых публичных денежных фондов (фондов негосударственных пенсионных фондов, государственных корпораций и др.). Цели и задачи: рассмотрение категории "публичные доходы", определение ее признаков и содержания. Методы: методологическую основу данного исследования составляет совокупность методов научного познания, среди которых ведущее место занимает диалектический метод. В статье использованы как общенаучные методы исследования (диалектический метод, методы анализа и синтеза, абстрагирования и конкретизации), так и частнонаучные методы исследования (формально-юридический метод, сравнительно-правовой метод, технико-юридический метод). Результаты: автор настаивает на необходимости использования в российском финансовом праве новой категории - "публичные доходы", которой охватываются доходы всех фондов денежных средств, используемых в публичных целях. На основании исследования денежных фондов, используемых в целях удовлетворения публичного интереса, анализа понятия публичного интереса применительно к финансово-правовым конструкциям обосновывается авторское определение категории "публичные доходы", выявляется круг входящих в нее элементов. Заключение: автор полагает, что применение в финансовом праве категории "публичные доходы" позволит, прежде всего, выработать концепцию правового регулирования всех общественных отношений, возникающих в процессе аккумулирования публичных фондов денежных средств, используемых для удовлетворения публичного интереса. Данная концепция, распространяя на возникающие при этом общественные отношения императивный метод правового регулирования, позволит не допустить излишнего волеусмотрения и злоупотребления со стороны частных субъектов, а также усилит контроль за поступлением и целевым расходованием поступающих в такие денежные фонды доходов. финансовый право доход
Ключевые слова: бюджет; денежные фонды; децентрализованные доходы; публичность; публичные доходы; публичные финансы; публичные фонды; публичный интерес; финансовое право
Происходящее в настоящее время усложнение финансовой деятельности государства, ее децентрализация, появление относительно новых для российской правовой системы, используемых государством для удовлетворения общего интереса, публичных фондов денежных средств, находящихся в частной собственности, делает невозможным применение в отношении всех публичных фондов термина "государственные доходы", поскольку государственными в полном смысле этого слова можно признать доходы, принадлежащие государству, т.е. те доходы, собственником которых является государство или полномочия по распоряжению которыми принадлежат государству. Это предопределяет рассмотрение категориального аппарата финансового права на новом качественном уровне.
Основное содержание
Используемый наукой финансового права термин "государственные доходы" как совокупность денежных средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и государственных унитарных предприятий и учреждений не отражает в полной мере всех реалий финансовой деятельности государства на данном этапе развития российской экономики. Е.А. Рыжкова справедливо обращает внимание на тенденцию проникновения частноправового элемента в регулирование публичных финансов [11, с. 168]. И, полагаем, здесь дело не только в использовании частных финансов как источника финансов государственных (уплата налогов и иных обязательных платежей частными лицами и др.), но и иное использование частных финансов в публичных целях.
Прежде всего, это связано с ограниченностью бюджетных средств, невозможностью удовлетворения за их счет всех общественных потребностей. В этой связи государство стремится избавить бюджет от "непроизводительных" расходов, создавая и наделяя государственным имуществом различные юридические лица, которые будут действовать от своего имени и практически за свой счет, однако выполняя при этом некие публичные функции. Свидетельствует об этом проведенная реформа правового статуса государственных учреждений и появление их трех типов: казенных, бюджетных и автономных, из которых только первые финансируются из бюджета на основе сметы, а бюджетным и автономным выделяются субсидии на выполнение государственных заданий.
Более того, в публичных целях используются и денежные фонды, традиционно относимые к частным. В настоящее время создаются различные фонды денежных средств, которые могут быть использованы в публичных целях. Это и фонды государственных корпораций и компаний, в том числе агентства по страхованию вкладов, Внешэкономбанка, фонды негосударственных пенсионных фондов и т.п. В силу гражданско-правовых конструкций и негосударственные пенсионные фонды, и государственные корпорации обладают обособленным имуществом на праве собственности, вместе с тем действуют не в частных интересах собственника, а в неких общих, групповых, коллективных интересах (пенсионное обеспечение, защита вкладов и т. п.).
Поскольку данные фонды используются для удовлетворения не частных потребностей отдельных лиц, а для осуществления коллективных потребностей, удовлетворения публичного интереса, рассмотрение их с финансово-правовых позиций как частных фондов не вполне оправданно. Ведь "частные юридические лица ищут прибыль", тогда как защита общественных интересов относится к государственным функциям [11, с. 170]. Возможность "осуществления некоторых прерогатив публичной власти" частными или наполовину частными организациями отмечал П.М. Годме, указывая, что в этих случаях денежные средства, используемые такими организациями в процессе осуществления функций публичной власти, не являются частными денежными средствами: "они используются в процессе осуществления государственной власти и в данном случае не подчиняются законам рыночной экономики, характеризующей частные финансы" [3, с. 55].
Вместе с тем при рассмотрении таких фондов с публично-правовых позиций использование в отношении их доходов термина "государственные доходы", по нашему мнению, не представляется возможным. Полагаем необходимым и оправданным употребление более емкого и широкого термина - "публичные доходы".
Здесь необходимо обратить внимание, что за рубежом применительно к нечастной сфере финансов употребляется термин "publique, public", который на русский язык переводится как "государственный", что является как лингвистически, так и содержательно неточным. Так, во французском праве относительно финансовых категорий используется термин "publique" ("finances publiques", "depenses publiques" и т.п.) [18; 15, с. 4; 16, с. 11; 20, с. 6]. При этом, как следует из анализа литературы, "finances publiques" (публичные финансы) включают в себя государственные финансы, местные финансы, финансы органов социального обеспечения, финансы публичных учреждений и финансы всех других юридических лиц публичного права [19, с. 21; 17, с. 105; 14, с. 34], из чего следует, что "finances publiques" значительно шире финансов государственных.
Мнение о возможности применения категории "публичное" применительно к различным правовым категориям неоднократно высказывалось в юридической литературе. Так, оценивая категорию "публичные финансы", Е.В. Покачалова указывает, что проблемы правового регулирования публичных и частных финансов являются сложными и не могут быть решены по схеме "публичные финансы регулируются публичным правом, частные - частным", основой должно служить наличие публичного или частного интереса [9, с. 83-84]. По мнению А.А. Нечай, публичные финансы представляют собой общественные правоотношения, которые связаны с удовлетворением всех видов публичного интереса и возникают в процессе образования, управления, распределения (перераспределения) и использования публичных фондов средств и осуществления контроля за этим процессом [5, с. 15-16]. М.В. Карасева предлагает под публичной финансовой деятельностью понимать деятельность государства, его уполномоченных органов, муниципальных образований, а также негосударственных субъектов права, наделенных государством обязанностью осуществлять публичные задачи в сфере финансов [4, с. 153].
Прежде всего, публичность связана с направленностью на обеспечение публичного интереса. Как правило, в научной литературе отмечается, что публичный интерес представляет собой признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования [12, с. 55]. Публичный интерес как суммарный, усредненный социальный интерес в каждой из сфер общественной жизни рассматривается А.А. Нечай [7, с. 62].
Ю.А. Тихомировым указывается, что понятие "публичный интерес" является родовым, включающим в себя более конкретные интересы [12, с. 59-65]. При этом, как правило, выделяются государственный, территориальный и общественный публичные интересы. Говоря о видах публичных интересов, необходимо отметить нечеткость границ между ними и частными интересами, обусловленную многими факторами. Ведь, если с государственными и территориальными интересами более-менее все ясно, поскольку их носителями являются государство и местное самоуправление как публичные субъекты, то пределы общественного интереса представляются достаточно размытыми, грань между общественными и частными интересами провести трудно, поскольку частный интерес становится публичным и наоборот, в зависимости от решения публичной власти (признания нормативными правовыми актами частных интересов различных групп общественными интересами).
В частности, в пример подвижности границ публичных и частных интересов можно привести страхование. Н.М. Артемов и И.Б. Лагутин справедливо указывают на то, что "современная система страховых правоотношений имеет частно-публичный характер", при этом отмечая отсутствие единого подхода к разграничению частных и публичных отношений в области страхования [1, с. 105]. Страхование осуществляется в целях покрытия неких непредвиденных расходов, как правило, чрезвычайного характера. Частный субъект, осуществляя страхование, несомненно, преследует личные интересы (защита имущества, ограничение гражданско-правовой ответственности и т.п.). Вместе с тем одновременно при страховании преследуются и публичные цели. Так, страхование вклада в кредитной организации помимо защиты имущественного интереса вкладчика содействует в том числе укреплению доверия к банковской системе Российской Федерации. Страхование имущества от обстоятельств непреодолимой силы (пожаров, наводнений и проч.) не только компенсирует непредвиденные расходы собственника, но и снижает расходы бюджета по предотвращению чрезвычайных ситуаций. Однако рассмотрение страховых фондов как публичных неосуществимо по ряду причин, в том числе и невозможностью определения того, какая часть фондов используется в публичных целях, а какая в частных. Поэтому, несмотря на наличие публичных интересов в страховании, страховые фонды традиционно рассматриваются не как публичные, а как частные денежные фонды.
Размытость границ между публичными и частными интересами предопределяет нахождение критериев их разграничения. Несомненно, "не надо нивелировать регулирующую роль государства, обусловленную необходимостью реализации публичных, общезначимых задач и функций" [8, с. 6]. А.М. Черноверхским верно отмечается, что "Российская Федерация берет на себя организацию механизмов реализации признанных ею общественных интересов, а также определяет источники и правила осуществления финансирования с целью их реализации" [13, с. 37]. В то же время кроме субъективного критерия необходимо определиться, какими объективными мерами следует руководствоваться для признания неких общественных интересов публичными. Ю.А. Тихомиров выделяет такие правовые средства обеспечения публичного интереса, как нормативные признаки, закрепление приоритета, установление порядка и гарантий обеспечения, закрепление способов охраны и защиты, мер ответственности [12, с. 59-65]. Полагаем, что установление и порядка, и гарантий обеспечения, и способов охраны и защиты, и мер ответственности - признаки вторичные. Наделение общественного интереса признаками публичности, регламентирование их публично-правовыми нормами предполагает распространение на них публично-правового режима, заключающегося в том числе и в способах охраны и защиты и установления мер ответственности.
Что касается определения приоритетов, то здесь мы солидарны с Ю.А. Тихомировым в том, что это позволяет выявить задачи, решение которых дает возможность удовлетворения наиважнейших интересов как отдельно взятого человека, так и общества в целом [12, с. 59-65]. В частности, решающее влияние на признание интересов публичными, на наш взгляд, оказывают приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации, среди которых на 2015 год и на плановый период 2016-2017 годов названы повышение устойчивости национальной финансовой системы и снижение инфляции, улучшение инвестиционного климата, развитие конкуренции и снижение административного давления на бизнес и адаптация национальной экономики к требованиям ВТО [10]. Установление данных приоритетов не только позволяет выявить наиболее важные, нуждающиеся в государственной поддержке общественные интересы, но и подталкивает к поиску новых форм и методов финансового обеспечения, в том числе при помощи государственных корпораций и компаний, а также иных форм привлечения средств частных субъектов для удовлетворения публичных нужд.
Кроме того, полагаем, что для определения границ между публичными и частными интересами необходимо обратить внимание на различия между публичными и частными финансами. Наиболее полно различия между государственными и частными финансами описал французский ученый П.М. Годме, по мнению которого отличия частных и государственных финансов можно свести к возможности государства в принудительном порядке обеспечить свои доходы посредством налогов при отсутствии принудительного исполнения в отношении самого государства; связанности государственных финансов с денежной системой, управляемой государством, и не зависящей от воли частного собственника, распоряжающегося своими финансами; ориентированности частных финансов на получение прибыли, а государственных - на осуществление так называемого общего интереса; большим объемом государственных финансов по сравнению с частными финансами отдельных лиц [3, с. 41-42]. Приведенные различия позволяют помимо направленности на достижение публичного интереса для отнесения доходов к публичной сфере учитывать и иные характеристики, в частности императивность, обязательность, принудительный характер, что подтверждает и складывающаяся правоприменительная практика. Например, фонд страхования вкладов формируется за счет обязательных, императивно установленных платежей кредитных организаций.