Контрольная работа: Развитие института государственно-частного партнерства в современных экономических условиях России

Одновременно с развитием федерального законодательства разрабатываются нормативные документы, регламентирующие механизмы государственно-частного партнерства на региональном уровне. Отдельные нормативные правовые акты закрепляют понятие ГЧП, его формы, порядок и условия участия субъекта в государственно-частных партнерствах.

К примеру, в Нижегородской области сферу государственно-частного партнерства регулируют:

.        Закон Нижегородской области от 11.03.2010 № 40-З «Об участии Нижегородской области в государственно-частном партнерстве».

.        Постановление Правительства Нижегородской области от 22.12.2010 «О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 11 марта 2010 года № 40-З "Об участии Нижегородской области в государственно-частном партнерстве».

В соответствии с Законом Нижегородской области от 11 марта 2010 года № 40-З «Об участии Нижегородской области в государственно-частном партнерстве» под государственно-частным партнерством понимается «взаимовыгодное сотрудничество Нижегородской области с частным партнером на основе соглашения в целях создания, реконструкции, модернизации, обслуживания или эксплуатации объектов социальной и инженерной инфраструктуры, обеспечения в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Нижегородской области эффективного использования имущества, находящегося в государственной собственности Нижегородской области». [4] Уполномоченным органом в данной сфере является министерство инвестиций, земельных и имущественных отношений Нижегородской области.

Стоит отметить, что законодательство Нижегородской области является довольно хорошо проработанным и учитывающим существенные условия соглашения о государственно-частном партнерстве.

Более того, законы об участии субъекта РФ в государственно-частном партнерстве приняты в подавляющем большинстве из них (78%). [35] Тем не менее, лишь в 26,5% из них данные законодательные акты использовались при реализации проектов государственно-частного партнерства, и лишь в 4,7% регионов законодательство в данной сфере оценивается как эффективное. [35]

Более того, законы субъектов РФ, регулирующие правоотношения в сфере ГЧП, очень неоднородны по структуре, в них есть существенные различия в условиях вступления региона в государственно-частные партнерства, во многих не прописаны гарантии и распределение рисков, что препятствует широкому использованию государственно-частного партнерства в регионах.

Несмотря на различные точки зрения о структуре законодательства в сфере партнерства государства и бизнеса, оно должно быть прозрачным, четким и понятным для обеих сторон.

Вступление в силу единого закона о государственно-частном партнерстве стало новым этапом в развитии государственно-частного партнерства в нашей стране. Это позволило устранить недопонимания межу публичным и частным партнерами и множество трактовок, возникающих уже на этап определения феномена государственно-частного партнерства. Более того, в настоящее время ведется работа по совершенствованию законодательства о ГЧП и приведение регионального законодательства в соответствие с новым законом.

Подводя итог необходимо отметить, что государственно-частное партнерство должно стать главным инструментом привлечения частных инвестиций и реализации проектов в различных сферах экономики всей страны. Для этого необходимо привлечение высококвалифицированных специалистов в конкретных отраслях, в частности, государственных служащих, активное сотрудничество власти и бизнеса, которые должны четко понимать принципы функционирования ГЧП

. Барьеры, препятствующие развитию государственно-частного партнерства в России

государственный частный партнерство конкурс

В настоящий момент вследствие усиливающихся бюджетных ограничений наблюдается дефицит финансирования объектов публичной инфраструктуры исключительно за счет средств государства. Одновременно с этим, несмотря на интерес властей к эффективному взаимодействию и сотрудничеству с частным сектором, в нашей стране механизм государственно-частного партнерства используется недостаточно эффективно, что обуславливает необходимость анализа барьеров, которые препятствуют большему распространению ГЧП с целью формирования эффективной экономической политики, развития социальной инфраструктуры и промышленности России.

Исследования в данной области начали проводиться с 1980-х гг. и не теряют свою актуальность в настоящее время. Наиболее активно такие исследования препятствий развития ГЧП проводятся за рубежом, и в результате выявлены и проанализированы барьеры успешного применения механизмов государственно-частного партнерства. В частности, к ним относится:

· несоответствия между ожиданиями и результатами партнерства как с публичной стороны, так и со стороны бизнеса;

· сложная процедура принятия решений государством;

· неэффективная или недоработанная законодательная база;

· недостаточная проработка рисков проекта;

· низкое доверие к государственной политике;

· недостаточная прозрачность проектов и закрытость информации о ходе их реализации. [41]

По сравнению с другими странами в России государственно-частное партнерство встречается намного реже, а проблемы, которые могут быть решены с использованием его механизмов, становятся неотложными. К ним относится, например, плохо развитая и устаревающая производственная и социальная инфраструктура, неэффективность государственного управления бюджетными предприятиями и т.п. Решению данных проблем с использованием ГЧП препятствует несколько факторов.

Во-первых, наиболее острой до недавнего времени оставалась проблема неразвитости законодательной базы, которая сводилась в основном к отсутствию единого федерального закона о ГЧП. При этом некоторые эксперты сомневаются, что принятие данного закона, вступившего в силу с января текущего года, стало решением проблемы. [23] По их мнению, невозможно только с помощью введения нового закона изменить устоявшуюся систему взаимодействия государства и бизнеса. «Принятие федерального закона о государственно-частном партнерстве может стабилизировать правовой фон, сделать его более прозрачным и придать новый импульс развитию ГЧП. Однако есть риск, что включенные в него юрисдикции и ограничительные нормы не дадут возможность структурировать нормальные проекты ГЧП, в том числе с международным участием». [23]

Еще одна трудность - недостаток процессуальных норм, без которых трудно обеспечить нормальную реализацию ГЧП и защиту интересов партнеров.

Более важной проблемой, чем развитие законодательной базы, является низкий уровень квалификации государственных чиновников. Во-первых, это выражается в низком уровне компетенции и непонимании самой сути государственно-частного партнерства и механизмов его реализации. Кроме того, наблюдается отсутствие навыков разработки и управления проектами, дефицит компетенций в проектном финансировании и привлечении частных инвестиций. Активному использованию механизмов ГЧП также препятствует неготовность государственных служащих к партнерским отношениям с бизнесом, распространенность бюрократического мышления, в рамках которого чиновники стараются максимизировать свои полномочия и минимизировать собственную ответственность. «Тем не менее, компетентные и мотивированные чиновники в России есть, причем чаще на федеральном, чем на низовом уровне, но их единицы». [23] Здесь трудности создаются самой системой, которая препятствует росту таких представителей госсектора.

Низкий уровень квалификации чиновников и их стремление к максимизации полномочий усугубляется существованием третьего барьера. Он заключается в изначальном неравноправии партнеров. Иными словами уже на законодательном уровне государство обладает большим числом полномочий и возможностей, в то время как субъекты бизнеса оказываются плохо защищенными. Более того, при наличии личной заинтересованности со стороны госслужащего и непрозрачности механизмов принятия решений государством риск возникновения коррупционных схем многократно возрастает.

Несомненно, уровень государственно-частного партнерства напрямую зависит от уровня управления его развитием в публично-правовом образовании. На сегодняшний день наблюдается несоответствие структуры органов исполнительной власти потребностям управления в области ГЧП. В большинстве случаев этот вопрос курируют структуры в области экономического развития. В части субъектов созданы управления или отделы по работе с государственно-частным партнерством. Тем не менее, и структура, и полномочия данных органов существенно отличаются в зависимости от региона ввиду отсутствия четкой государственной политики в данной сфере.

Важно отметить короткий горизонт планирования, обусловленный политическими и экономическими рисками как еще один сдерживающий фактор. Для развития ГЧП требуются изменения в системе стратегического планирования со стороны государства и ориентированность на долгосрочную перспективу. Требуется долгосрочное финансовое планирование, так как сегодня государственные и муниципальные органы не могут принимать на себя обязательства, выходящие за пределы бюджета. Также необходимо создание системы гарантирования инвестиций частного сектора в объекты государственной собственности, разработка долгосрочных стратегий развития территорий и системы мониторинга проектов ГЧП.

Проекты на основе государственно-частного партнерства рассчитываются преимущественно на долгосрочную перспективу сроком на 25 лет и более. На сегодняшний день таких горизонтов планирования нет ни у государства, ни у частного сектора. Более того, государство не может предоставить гарантии финансирования частному бизнесу на срок более 1 года, так как именно на этот период времени составляется бюджет. Однако самое важное, что государство может предложить бизнесу - это гарантии распределения рисков между партнерами, в том числе, и в области финансирования проекта.

С другой стороны, планирование в бизнесе также не позволяет отнести проекты государственно-частного партнерства, окупаемость которых проявляется только через несколько лет, к выгодным. «Самый успешный сектор российской экономики, где реализуется ГЧП, это сфера стратегических транспортных проектов. Но там проекты практически не окупаемы. То есть они окупаемы на горизонте 25 и более лет, что для современного бизнеса практически является синонимом неокупаемости. Ни одна даже крупнейшая российская компания не планирует на такой горизонт». [23]

Важным препятствием для заключения соглашения на основе ГЧП, в особенности для бизнеса, является сложность оценки эффективности проекта, в том числе в сравнении с прямым бюджетным финансированием, например, государственного и муниципального заказа.

Наконец барьером развития государственно-частного партнерства в России является слабо развитое гражданское общество, роль которого очень велика в зарубежном успешном опыте использования ГЧП. Ведь одна из его целей - повышение качества государственных услуг и снижение их стоимости.

В современных российских условиях развитие государственно-частного партнерства сдерживается рядом барьеров. Главная задача ГЧП - привлечь частные инвестиции для развития публичной инфраструктуры, и она становится все более актуальной в быстро меняющейся экономической и политической обстановке. Для ее решения необходимо создать и усовершенствовать такой правовой, организационный, экономический и политический механизм, который сможет обеспечить заинтересованность обоих партнеров в сотрудничестве, открытость и прозрачность их взаимодействия и объективную оценку эффективности реализации проектов, а также снижение рисков для государства и бизнеса.

В частности, все еще существует необходимость совершенствования законодательства, планирования на долгосрочную перспективу, разработки методики оценки проектов ГЧП. Кроме того, требуется активное взаимодействие всех заинтересованных сторон: органов власти на различных уровнях, государства и частного сектора, привлечение гражданского общества к оценке качества реализованных проектов.

. Анализ применения механизмов государственно-частного партнерства на примере Нижегородской области

В качестве объекта анализа применения механизмов ГЧП на региональном уровне нами рассматривается Нижегородская область. Данный регион является довольно успешным в использовании государственно-частного партнерства, его применение уже доказало свою эффективность.

В 2010 году Нижегородская область стала одним из первых регионов, где приняли собственный закон о ГЧП и в течение последних лет является одним из лидеров среди российских регионов по применению данных механизмов для реализации разнообразных проектов. В частности, рейтинг регионов России по реализации концессионных соглашений и соглашений о государственно-частном партнерстве представлены на рисунках 1,2 (данные за 2015 г.):

Рисунок 1. Рейтинг регионов России по реализации ГЧП-проектов.

Рисунок 2. Рейтинг регионов России по реализации концессионных соглашений.

В соответствии с Законом Нижегородской области от 11 марта 2010 года № 40-З «Об участии Нижегородской области в государственно-частном партнерстве» государственно-частное партнерство - это «взаимовыгодное сотрудничество Нижегородской области с частным партнёром на основе соглашения в целях создания, реконструкции, модернизации, обслуживания или эксплуатации объектов социальной и инженерной инфраструктуры, обеспечения в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Нижегородской области эффективного использования имущества, находящегося в государственной собственности Нижегородской области». [4]

На сегодняшний день уполномоченным органом исполнительной власти в сфере государственно-частного партнерства является министерство инвестиций, земельных и имущественных отношений Нижегородской области, которое проводит реализацию проектов ГЧП по следующим этапам:

. Подготовка проекта.

. Проведение конкурсных процедур.

. Заключение соглашения.

. Строительство или реконструкция объекта.

. Использование объекта.

. Завершение проекта.

Первый этап заключается в принятии инициатором проекта решения о разработке проекта ГЧП, разработке концепции проекта и подготовке пакета документов для включения проекта в программу государственно-частного партнерства. Порядок подготовки проекта и конкурсные процедуры определяются постановлением Правительства Нижегородской области от 22 декабря 2010г. №940 «О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 11 марта 2010г. №40-З «Об участии Нижегородской области в государственно-частном партнерстве». Инициатор проекта обращается с заявкой о реализации проекта ГЧП в аппарат Правительства Нижегородской области. К заявке прилагаются документы, перечень и содержание которых утверждается Правительством Нижегородской области.

На втором этапе органы исполнительной власти в рамках своей компетенции дают заключение о возможности реализации проекта на основе соглашения о государственно-частном партнерстве. Данные заключения должны содержать результаты изучения документации, актуальность проекта, мнение о перспективе его реализации на основе соглашения о государственно-частном партнерстве. Кроме того, с учетом особенностей проекта и его отраслевой направленности заявка направляется в федеральные органы исполнительной власти, их территориальные подразделения на территории области, государственные учреждения, участвующие в инвестиционном процессе, для получения сведений и экспертных мнений о возможности реализации проекта.