Статья по теме:
Субъекты и объекты градостроительных правоотношений
О.А. Романова
Аннотация
В статье обоснована актуальность научного анализа состава градостроительных отношений для дальнейшего развития правового регулирования градостроительной деятельности и повышения эффективности правоприменительной деятельности в сфере градостроительства. На основании изучения научных источников автором делается вывод о недостаточности правовых исследований в области правового регулирования градостроительной деятельности. В работе показано юридическое и научное значение изучения состава и специфики градостроительных отношений для дальнейшего развития градостроительного законодательства и формирования градостроительного права.
На основании системного анализа действующего градостроительного и смежного законодательства дана правовая характеристика субъектов и объектов градостроительных правоотношений с учетом специфики градостроительной деятельности в зависимости от конкретного ее вида, выявлены и показаны их особенности, проблемы определения и идентификации, разграничения со смежными правоотношениями.
Предложена возможная классификация субъектов и объектов градостроительных отношений в зависимости от вида градостроительной деятельности и их характера.
Ключевые слова: градостроительное законодательство, градостроительные отношения, субъекты градостроительных отношений, объекты градостроительных отношений, градостроительная деятельность, развитие территорий, застройка территорий, градорегулирование, наука, право.
Активное развитие градостроительного законодательства в Российской Федерации, связанное со стремлением органов власти в максимальной степени урегулировать вопросы застройки различных территорий под лозунгом обеспечения устойчивого их развития, приводит к постоянной дифференциации и усложнению существующих градостроительных отношений, возникновению новых видов со своими субъектами и объектами, что обусловливает необходимость изучения их специфики для грамотного применения градостроительного законодательства. С теоретической точки зрения анализ градостроительных отношений представляется особенно актуальным в рамках дискуссии о роли и месте градостроительного регулирования в системе правового регулирования общественных отношений. В правовой науке уже достаточно давно высказано мнение о формировании градостроительного права как самостоятельной отрасли российского права1, однако данный вопрос остается дискуссионным и недостаточно изученным в правовой доктрине. Определяющим критерием при этом является наличие собственной сферы общественных отношений, не регулируемой другими отраслями права. Поэтому выявление специфических особенностей и признаков градостроительных отношений, правовой анализ их состава необходимы для разграничения градостроительных правоотношений с другими, прежде всего с земельными и гражданскими правоотношениями. Проблема заключается в том, что многие градостроительные отношения имеют сложный комплексный характер, на что обращается внимание в научной литературе. Например, Е. С. Болтанова считает, что «градостроительные отношения -- комплексное явление, охватывающее разнообразные по составу общественные отношения».
Действительно, градостроительные правоотношения охватывают весьма широкий круг общественных отношений, складывающихся в процессе развития и застройки различных территорий, которые включают в себя многие виды деятельности различных субъектов, но объединенные тем не менее одним понятием, которое Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее -- ГрК РФ) определяет как «градостроительную деятельность», подразделяя ее на отдельные виды. Перечень видов градостроительной деятельности сформулирован как исчерпывающий, однако может дополняться федеральными законами в зависимости от потребности урегулировать законодательно и другие виды общественных отношений, связанных с использованием и развитием территорий. Так, совсем недавно в перечень видов градостроительной деятельности были добавлены такие виды, как «благоустройство территорий» и «снос зданий, сооружений».
Поскольку в ГрК РФ градостроительная деятельность определяется путем простого перечисления ее состава, в научной литературе есть попытки дать обобщенное понятие градостроительной деятельности, что необходимо для понимания специфики субъектов и объектов градостроительных отношений. Например, в энциклопедии по архитектуре и градостроительству под градостроительством понимается «...деятельность по пространственной организации систем расселения, планировке и застройке населенных мест, опирающаяся на градостроительное законодательство, нормы и правила, системы научного знания, проектирования и управления».
Е. А. Махотенко считает, что градостроительная деятельность -- это «пространственная организация территории при соблюдении баланса интересов, связанных с ее использованием, с учетом национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей территории, в том числе городов и иных населенных пунктов».
Наиболее полно, на наш взгляд, сущность градостроительной деятельности как сферы общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, отражает определение градостроительной деятельности, данное М. Я. Вильнером: «планирование, регулирование и осуществление изменений пространственной организации территории при обустройстве ее для проживания и обслуживания, поддержания здоровья, формирования и развития интеллектуального потенциала граждан, их хозяйственной деятельности и отдыха, поддержания природной историко-культурной среды в состоянии, необходимом для долгосрочного, устойчивого развития общества». Хотя это определение дано архитектором и имеет неправовой характер, в нем отражены не только ее содержание, но и назначение градостроительной деятельности, основная цель правового регулирования градостроительных отношений, ее преимущественно публичный характер.
В науке существует и другое понимание назначения правового регулирования градостроительной деятельности -- как правового инструмента управления недвижимостью, устанавливающего единые прозрачные правила застройки земельных участков их правообладателями. В условиях развития рыночных отношений данный аспект регулирования градостроительной деятельности, безусловно, также имеет важнейшее значение, но направлен на защиту прежде всего частных интересов. Таким образом, в правовой природе градостроительной деятельности заложены не только публично-правовые, но и частноправовые аспекты, что обусловливает наличие объективного конфликта интересов при ее правовом регулировании и осуществлении.
Дуалистический характер градостроительной деятельности проявляется и в специфике объектов и субъектов градостроительных отношений, напрямую связанной с конкретным видом градостроительной деятельности, указанным в п. 1 ст. 4 ГрК РФ. Хотя все виды градостроительной деятельности определенным логическим и юридическим образом увязаны между собой, однако каждый из них имеет свою специфику, выражающуюся в роли и месте каждого вида в системе градостроительной деятельности, объектном и субъектном составе, содержании, взаимных связях, особенностях правового регулирования.
Общий перечень субъектов градостроительных отношений перечислен в ст. 5 ГрК РФ и ничем не отличается от субъектов других общественных правоотношений, однако возможность участия каждого субъекта в конкретном градостроительном правоотношении и его правовой статус определяются, как было показано выше, видом градостроительной деятельности, в рамках которой складывается данное правоотношение.
Всех субъектов градостроительных отношений в зависимости от их участия в осуществлении градостроительной деятельности условно можно подразделить на «пассивных» и «активных».
К «пассивным» можно отнести субъекты, которые непосредственно не принимают участия в каком-либо виде градостроительной деятельности, но чьи права и законные интересы непосредственно затрагиваются при ее осуществлении. К ним относятся граждане, постоянно проживающие в границах соответствующей территории, а также правообладатели земельных участков и других объектов недвижимости. «Пассивные» субъекты могут участвовать в градостроительной деятельности на стадии принятия градостроительных решений, как уже было показано выше, а также имеют право обжаловать в судебном порядке утвержденные градостроительные документы, нормативные правовые акты и решения органов власти в сфере градостроительной деятельности, нарушающие их права и законные интересы.
К «активным» субъектам градостроительных отношений относятся субъекты, на профессиональной или предпринимательской основе осуществляющие непосредственно конкретные виды градостроительной деятельности -- подготовку и утверждение градостроительной документации, проведение инженерных изысканий, строительство и т.д. Таковыми являются как органы государственной власти и местного самоуправления, осуществляющие конкретные полномочия в сфере градостроительной деятельности, созданные ими юридические лица в виде государственных и муниципальных учреждений, организаций и предприятий, так и частные лица в виде индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, имеющих право на осуществление конкретных видов градостроительной деятельности.
Особую роль в градостроительных правоотношениях играют публичные субъекты, от имени которых выступают органы государственной власти и местного самоуправления в рамках своей компетенции в сфере градостроительных отношений. В отличие от земельных правоотношений, в градостроительной сфере полномочия органов власти не связаны с отношениями права собственности на земли и земельные участки, а носят преимущественно регулятивный и разрешительный характер, содержание которых устанавливается федеральными законами. Однако необходимость привлечения частых инвестиций в развитие и освоение территорий публичных образований обусловили внедрение и договорных форм в градостроительные отношения с участием публичных субъектов. В таких отношениях, носящих договорный характер (например, при развитии застроенных территорий, комплексном освоении территорий и др.), определенные права и обязанности публичного субъекта или их конкретизация в рамках установленных дискреционных полномочий могут устанавливаться соответствующим договором.
В отдельных случаях специальными федеральными законами может предусматриваться создание специфических субъектов градостроительной деятельности, выступающих от имени публичных образований. Например, Федеральный закон от 24.07.2008 № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» в качестве специального субъекта градостроительных отношений, возникающих в связи с реализаций положений указанного Закона, направленных на обеспечение развития жилищного строительства в Российской Федерации, предусматривает создание так называемого Единого института развития, который наделяется специальными полномочиями в сфере жилищного строительства. Или, например, на территориях особых экономических зон или территориях опережающего социально-экономического развития определенные полномочия в сфере градостроительной деятельности могут передаваться управляющим компаниям в порядке, установленном соответствующими федеральными законами.
В отношении частных лиц как субъектов градостроительных отношений градостроительным законодательством также установлены особенности их правового статуса при участии их в различных градостроительных отношениях. Так, граждане могут участвовать в градостроительных отношениях при принятии градостроительных решений в установленных ГрК РФ случаях в качестве правообладателей земельных участков и других объектов недвижимости или в качестве представителей местного населения при проведении общественных обсуждений и публичных слушаний по проектам документов территориального планирования, градостроительного зонирования, документации по планировке территории, при изменении видов разрешенного использования земельных участков, а также непосредственно при застройке принадлежащих им земельных участков для личного использования.
В научной литературе предлагается выделять в качестве отдельного субъекта градостроительной деятельности местное население как общность граждан, постоянно проживающих на конкретной территории, интересы которого должны учитываться при осуществлении градостроительной деятельности органами власти и другими субъектами. По существу, такие формы участия граждан в градостроительной деятельности, как общественные обсуждения и публичные слушания, позволяют выяснить и учесть именно коллективное мнение местного населения по поводу принятия конкретного градостроительного решения в отношении территории, на которой они проживают. Это отражено в позиции Конституционного Суда РФ: «...по градостроительным вопросам, в частности, публичные слушания преследуют цель “выявления именно коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный характер”». Следует отметить, что в градостроительном, конституционном и муниципальном законодательстве используется термин не «местное население», а «население» по отношению к конкретной территории публичного образования (население субъекта РФ, население муниципального образования и т.п.). При этом ни «местное население», ни население конкретной территории в градостроительном и ином законодательстве в качестве самостоятельного субъекта правоотношений не выделяется, соответственно, не могут наделяться какими-либо правомочиями. Заключения публичных слушаний и общественных обсуждений имеют рекомендательный характер для уполномоченных органов власти и не порождают ничьих прав и обязанностей.