Введение
Законодательный процесс как конституционно-правовой институт Российского демократического федеративного правового государства обеспечивает главное, наиболее характерное направление деятельности одной из ветвей власти российского государства - законодательной власти. В ходе законодательной деятельности формируются правовые основы общественной жизни. В то же время современные политические, экономические, социальные условия российского общества определяют особенности и порядок осуществления деятельности, связанной с формированием национальной правовой системы.
По общепринятому мнению отечественных и зарубежных правоведов, законодательная деятельность занимает центральное место среди всех направлений парламентской работы, определяет место и характерную роль парламента в системе разделения властей.
Актуальность данной темы определяется ролью и значением закона, законодательства, законодательного процесса в современной государственной и общественной жизни юридической силы в правовой системе российского государства определяет исключительно важную роль и значимость законодательного процесса в современной России.
Россия сегодня воспринимает правовые ценности цивилизованного мира, обогащая их своим опытом, привносит свою специфику в решение тех либо иных проблем парламентаризма и демократии. Ей предстоит создать современную модель законодательного процесса как вида государственной деятельности, направленной на обеспечение прав и свобод человека и гражданина, защиту добра и справедливости - высших общечеловеческих ценностей.
В современной юридической науке и практике взгляды на понимание содержания, сущности, стадий, целей и задач законодательного процесса остаются различными: от узкого, сводящего законодательный процесс к процедуре принятия законов в парламенте, до самого широкого и всеобъемлющего, включающего в это понятие правообразование, разработку законопроектов, прохождение их в законодательном учреждении.
Законодательный процесс в Российской Федерации напрямую затрагивает интересы каждого гражданина нашей страны.
Задачами данной работы являются:
раскрыть понятие законодательного процесса,
раскрыть понятие стадий законодательного процесса,
детально рассмотреть стадии законотворческого процесса,
рассмотреть дополнительные стадии законодательного процесса.
1. Понятие законодательного процесса
Одной из основных функций Федерального Собрания Российской Федерации является законодательная деятельность, венцом которой является принятие законов. В юридической литературе имеются различные терминологические варианты наименования процедуры принятия законов, В. Е. Чиркин, например, говорит о законодательном процессе и других формах работы парламента, налагая, что главной формой работы парламента является законодательствование. При этом он использует термин «процесс законодательства». Конечно, законодательный процесс отражает и является проявлением форм деятельности парламента. Однако сводить деятельность парламента только к этой форме деятельности - явно не достаточно.
Достаточно широко понимает суть законодательного процесса Б. А. Страшун. По его мнению, законодательный процесс как юридическое понятие необходимо строго отграничивать от общесоциального понятия законотворчества.
Законодательный процесс, как и любой юридический процесс, имеет два значении: 1) порядок деятельности (в данном случае - по созданию закона) и 2) сама эта деятельность. Она осуществляется законодательным органом - парламентом и главой государства при возможном в определенных случаях участии правительства либо, в редких случаях, - посредством процедуры референдума. Законотворчество - более широкое понятие, ибо охватывает деятельность, подчас не регулируемую, и не исчерпывается собственно созданием закона, а включает оценку его эффективности и возможную последующую корректировку. Если продолжать анализ проблемы с точки зрения терминологического ее обозначения, то, например, в Регламенте Государственной Думы применяется термин «законодательная процедура».
Такой вариант также возможен, имея в виду семантическую близость терминов «процесс» и «процедура».
Наиболее оптимальным является следующее определение законодательного процесса - это упорядоченная деятельность парламента по принятию федерального закона, включающая ряд последовательных стадий (этапов): внесение законопроекта, рассмотрение законопроекта, принятие федеральных законов, подписание и обнародование федеральных законов.
Конституцией РФ предусмотрено три вида законов Российской Федерации:
федеральные законы;
федеральные конституционные законы;
законы РФ о поправках к Конституции РФ.
Федеральные законы составляют основной законодательный массив, над которым работают парламентарии. Они принимаются простым большинством голосов.
Федеральные конституционные законы впервые были закреплены в конституционном законодательстве Конституцией РФ 1993г. Их исчерпывающее число и предмет регулирования прямо установлены Конституцией РФ. К ним относятся законы: об условиях и порядке введения чрезвычайного положения на территории РФ или в ее отдельных местностях (ст. 56 и 88); о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта, а также об изменениях в составе РФ (ст. 65, 66, 137) и т.д. Для того чтобы принять ФКЗ требуется квалифицированное большинство голосов парламентариев - не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации и 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон не может быть отклонен Президентом РФ.
Законы о поправках в Конституцию РФ имеют целевое значение по изменению Конституции РФ. Порядок их принятия аналогичен порядку принятия федеральных конституционных законов.
Регламент Государственной Думы развивает и конкретизирует положения и нормы Конституции Российской Федерации, касающиеся законодательного процесса, его основных стадий.
Регламент же Совета Федерации выделяет процессуальные моменты, характеризующие участие Совета Федерации в законодательном процессе: несмотря на то, что Совет Федерации не создает, не принимает федеральных законов, его участие в законодательном процессе чрезвычайно важно, так как без него немыслим сам законодательный процесс.
Таким образом, в широком смысле законодательный процесс рассматривается как порядок или совокупность действий парламента по созданию законов - федеральных и федеральных конституционных, начиная от принятия законопроекта к рассмотрению и заканчивая принятием закона.
В более узком смысле, с точки зрения конституционного права, как совокупность последовательно сменяющих друг друга этапов, установленных Конституцией.
В первом случае усиливается роль парламента и, одновременно, от законодательного процесса отсекаются действия тех, кто подготовил и законопроект до его внесения в парламент. Такое понимание законодательного процесса делает его уязвимым, поскольку в нем исключаются из законодательной процедуры те шаги, без которых появление закона и его вступление в силу просто немыслимы. Как и любой юридический процесс и процедура, законодательный тоже имеет ряд своих стадий, когда законопроекты рассматриваются на заседаниях палат, называемых чтениями. Другие стадии связаны с работой комитетов и комиссий и поэтому называются комитетскими.
2. Основные стадии законодательного процесса
.1 Понятие стадий законодательного процесса
Стадия законодательного процесса - урегулированная Конституцией Российской Федерации, и федеральными законами совокупность действий полномочных органов государственной власти по внесению, рассмотрению, одобрению, подписанию и опубликованию нормативно правового акта. Иными словами это процесс рождения закона.
Можно выделить следующие стадии данного процесса:
. Осуществление права законодательной инициативы.
. Подготовка законопроекта к рассмотрению в Государственной Думе.
. Рассмотрение проекта закона в Государственной Думе.
. Одобрение закона или его рассмотрение в Совете Федерации.
Вместо этой стадии возможна другая, хотя и вовсе не обязательная: неодобрения закона Советом Федерации, Тогда следует другая - создание согласительной комиссии обеих палат, повторное рассмотрение закона в Государственной Думе, и его принятие простым большинством (если она согласна с Советом Федерации), либо 2/3 голосов (Дума не согласна). В последнем случае закон отправляется непосредственно Президенту. Кроме того, этой стадии может и не быть: если принятый Государственной Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации, либо если он не был рассмотрен Советом Федерации в течении 14 дней.
. Подписание и обнародование закона Президентом Российской Федерации. Некоторые авторы эту стадию разделяют на две самостоятельные: подписание закона Президентом или его отклонение; опубликование закона.
При отклонении закона Президентом (право вето) появляется дополнительная стадия - рассмотрение закона в обеих палатах и принятие предложений Президентом или преодоление вето 2/3 голосов, после чего следует подписание закона Президентом и его опубликование.
В справочной литературе можно встретить еще одну стадию предшествующую первой - предзаконодательный процесс, включающий в себя появление идеи, обоснование предложений о необходимости нового акта, и подготовка самого законопроекта. Таким образом, законодательный процесс на федеральном уровне может состоять из различного количества стадий. Некоторые авторы также в отдельные стадии выделяют чтения закона внутри Государственной Думы. Важно подчеркнуть, что, строго говоря, его нельзя ограничивать лишь рамками Федерального Собрания; хотя, разумеется, главная часть стадий приходиться именно на этот орган, активными участниками являются также Президент РФ; в определенной мере на прохождение и появление законопроектов влияют иные субъекты законодательного процесса.
2.2 Подготовка законопроекта и внесение его в Государственную Думу Российской Федерации
Законодательный процесс начинается с законодательной инициативы и предварительного рассмотрения. Право законодательной инициативы - это возможность вносить в законодательный орган законопроекты, т.е. предварительные тексты законов. Ему корреспондирует обязанность законодательного органа обсудить вопрос о принятии таких законопроектов к рассмотрению. Этим, т.е. обязательностью рассмотрения, законодательная инициатива отличается от простого желания конкретного лица, организации и т.д. внести свое предложение в парламент, что заблокировало бы его работу.
Поэтому Конституции и законы ясно очерчивают круг субъектов, обладающих подобным правом. Согласно ч.1 ст.104 Конституции РФ, правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также высшие судебные органы: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ - по вопросам их ведения.
Возможна совместная законодательная инициатива субъектов. Особое значение она приобретает для субъектов РФ в связи с наметившимися принципиально новыми подходами их участия в федеральном законотворчестве. Не исключается совместное осуществление законодательной инициативы и другими ее субъектами.
Внесению законопроекта в законодательный орган предшествует весьма продолжительная работа по его подготовке. К процессу подготовки законопроектов субъекты права законодательной инициативы обычно привлекают различных специалистов и соответствующие учреждения. Например, разработка законопроектов, вносимых Правительством России, как правило, осуществляется министерствами или специальными рабочими группами, Законопроекты вносятся в Государственную Думу (ч.2 ст.104 Конституции), поскольку Конституция именно к компетенции этой палаты отнесла принятие федеральных законов, функции другой палаты - Совета Федерации - состоят в последующем рассмотрении принятых нижней палатой законов, их одобрении или неодобрении.
Вносимый законопроект в соответствии с Регламентом Государственной Думы должен сопровождаться: необходимыми обоснованиями, включая финансово-экономическое, когда его реализация требует дополнительных материальных затрат; перечнем нормативных правовых актов, отмена, изменения или дополнения которых потребует принятие данного закона, и другими документами.
Отвечающий всем этим требованиям законопроект регистрируется - контроль за регистрацией осуществляется Комитетом, но организации работы Государственной Думы, - после чего Советом Думы передается для предварительного рассмотрения в один или несколько комитетов, согласно их предметной компетенции. Законопроекты по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов направляются этим субъектам для дачи предложений и замечаний. Они также могут быть направлены на заключение Правительства РФ, министерств, ведомств, государственных и общественных органов, на научную экспертизу, Причем ряд законопроектов, определенный ч.3 ст.104 Конституции, может быть внесен только при наличии заключения Правительства. Завершением стадии законодательной инициативы является решение вопроса о включении проекта закона в повестку дня очередного заседания Государственной Думы.
Таким образом, на стадии законодательной инициативы происходит внесение законопроекта уполномоченным на то органом в Государственную Думу, где законопроект регистрируется и предварительно рассматривается, итогом чего становится либо его возвращение субъекту подачи, либо включение проекта в повестку заседания Государственной Думы.
2.3 Обсуждение законопроекта в Государственной Думе Российской Федерации и его последующее принятие или отклонение
После предварительного рассмотрения законопроекта комитеты выносят его на рассмотрение нижней палаты. Процедура принятия федерального закона Думой в соответствии с ее Регламентом осуществляется в трех чтениях.
В первом чтении обсуждаются основные положения законопроекта, вопрос о необходимости его принятия, дается оценка концепции законопроекта.
Во время первого чтения обсуждаются основные положения законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора проекта, затем заслушиваются содоклады и проводятся прения. По завершении прений Государственная Дума приступает к принятию решения по законопроекту с учетом всех высказанных замечаний и предложений. В случае принятия законопроекта Дума может установить сроки подачи поправок к нему и внесения его на второе чтение. Дума может также принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении. В случае решения о принципиальном одобрении законопроекта и продолжении работы над ним (случай первый) он передается на обсуждение комитета, ответственного за его подготовку.
Решение по законопроекту считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы (ч. 2 ст.105 Конституции); эта часть статьи относится ко всем трем чтениям законопроекта в нижней палате. В связи с этим возник вопрос: что понимать под "общим числом депутатов"? Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 12 апреля 1995 г. дал разъяснение этому понятию. В соответствии с этим разъяснением общим числом депутатов, от которых следует считать; большинство голосов, необходимых для принятия Думой решения, является число депутатов, установленное для палаты ч.3 ст.95 Конституции, - 450 депутатов). Это решение оформляется постановлением нижней палаты парламента.