Дальше Валуев подмечал, что преданность царю и монархии подорвана, в правительстве отсутствует целостность. Пресса, ставшая в правительстве «несокрушимой силой», полностью находится в оппозиции к правительству. То же самое можно заявить и о молодежи.
Валуев считал необходимым осуществить ряд мер, долженствующих закрепить внутреннее положение в стране. «Мы, - писал он, - сделали первый шаг с проектом земско-хозяйственных учреждений, но более чем сомнительно, что этот шаг достаточен. Аналогичную попытку необходимо сделать и в центральной администрации. Сколько бы ни принимали мер по редактированию и стилистической обработке отдельных статей, специализированных для того, чтобы урезать голос провинциальных учреждений, в конечном счете, этот голос поднимется. Лучше это предвидеть и принять соответствующие меры. В эпоху общественного возбуждения важнее, чем когда - либо для правительства, овладеть социальным движением и стоять во главе социального движения, делающего три четверти истории. Для данной цели необходима известная смелость в действиях, которая восхищает массы и импонирует им».
Аналогично собственному предшественнику на поприще разработки земской реформы Н.А. Милютину, Валуев лицезрел в разработке земских учреждений средство «дать пищу внутренней активности общества». Совместно с тем он полагал, что формирование предпринимательской деятельности - создание предприятий, банков, железных дорог также «будет питать активность значительной части прессы, наряду с людьми, которые шумят и фрондируют в настоящее время потому, что им нечего делать.
Разработку проекта «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» Комиссия Валуева завершила к марту 1863 года. Проект не включал в себя четкие определения полномочий земских учреждений, оставляя Министру внутренних дел и губернским властям возможность контроля действий земств и прекращение любых их постановлений. За Сенатом оставалось заключительное решение споров между земством и правительственными инстанциями.
Со взглядами П.А. Валуева не сговорился главноуправляющий II отделением с.е. и.в. канцелярии М.А. Корф. М.А. Корф настаивал на твердом указании круга деятельности земства в своем заключении по проекту Комиссии Валуева. Из общей администрации губерний и уезда следовало бы отделить земско - хозяйственное управление - это важнейшее условие, при котором виделось реальным, какое бы то ни было самоуправление в полицейском государстве. Были не из легких вопросы, которые надо было решить Комиссии. Но что остается при таких условиях земско - хозяйственным управлениям? Самый простой ответ, наверное, дает Комиссия в своих «соображениях». С точки зрения Корфа, господствам следовало бы не заниматься беспрерывной ревизией и регламентацией земской деятельности, а отдать судебной власти надзор за законностью действий как земства, так и административных властей. Земскими делами губерний и уездов объявлены дела, составляющие местный интерес, местное хозяйство, нет необходимости в этих делах участия государственной власти. Корф выдвинул инициативу уравнивания избирательного ценза для дворян и недворян, сократить количество городских избирателей и квоту их представительства в земстве, а также увеличить круг участников в земских выборах от крестьянской курии - дать право самим устанавливать выборщиков сельским обществом и не распространять на них имущественный ценз. В конце концов, Корф, который до этого не имел репутацию консерватора, не соглашался с дворянским предводителями в праве председательствовать в земских собраниях, а губернатору - одобрять в должности выборных лиц: председателя и членов земской управы.
Частично были приняты к сведению высказывания главноуправляющего II отделения и проекты попали в Государственный совет в мае 1863 года. Взгляды военного министра Д.А. Милютина, который предлагал определить одинаковое представительство в земстве помещиков и крестьян, явились дополнительным ответом для продворянским позициям Валуева. П.А. Валуев передал Александру II записку в апреле 1863 года, а в последующем и проект «нового учреждения Государственного Совета», который включал сбор Съезда государственных гласных. Оказали немалое влияние на разработку земской реформы инциденты вокруг восстания в Царстве Польском и западных губерниях (1863 г.). По соображениям Валуева, наделение «различные слои населения какой - то долей участия в делах законодательства или общего государственного управления» вероятнее всего, выработать благое соображение на общественное мнение и предоставить «верноподданной России политическое первенство перед мятежной Польшею». Совещательными правами департамента Государственного совета планировалось снабдить Съезд, и включать общественно - значимые законопроекты на его подготовительное рассмотрение. Высказывания Валуева столкнулись с сопротивлением от других высших чиновников, Александр II был в раздумьях. Александр II не относил русских к «взрослым для конституции», не обладал «ненавистью к представительному правлению». Как думал министр, Всероссийское земство стало бы преградой намечающемуся «стремлению к провинциальному сепаратизму». В декабре 1863 года царь не принял проект рефомирования Государственного совета, когда главная мощь польских мятежников была разрушена, а потребность в завоевании европейских симпатий (подобно угрозе иностранного вмешательства в «польские дела»). Проект создания земства исключительно на уровне уезда и губернии был принят Правительством.
Самодержавная власть побеспокоилась и о том, чтобы земство не преобразовалось в распространителя крестьянских чаяний, сводя к нулю «конституционный» опыт Валуева, имевший намерение закрепить политические позиции дворянства. Посему не вошел в проект изначальный план формирования волостных земств как низшего звена.
Объединенное присутствие департаментов законов и государственной экономии Государственного совета выработало ряд либеральных, бессословных принципов проекта земской реформы, положив в основу порицание М.А. Корфа. Крестьянам давали возможность вступить в избирательную курию землевладельцев, если они покупали в собственность нужное количество земли вне пределов надела. При этом не были приняты сословные привилегии и отделение дворянства при выборах в состав земских собраний. Необходимым было участие, во всяком случае, одного представителя от каждого сельского общества в уездном съезде выборщиков. В выборном процессе увеличилось участие крестьян - выборщикам от волостных сходов надо было выбирать гласных (которые имели право голоса депутатов) уездного земского собрания от сельских обществ. Земские собрания должны были выбирать председателей и членов земских управ. Предметами официально оформленных разногласий и конфликтов были: вопрос о председательстве в уездных и губернских земских собраниях, размер избирательного ценза для разных сословий и курий и право крестьянских выборщиков выбирать в гласные выходцев из других сословий.
При устранении появившихся конфликтов государь, как правило, отдавал преимущество либеральным взглядам, принимал идею расширения круга полномочий земских учреждений. Покровители сословных привилегий дворянства заработали большинство по многим ключевым вопросам в общем собрании Государственного совета, который рассматривал проект преобразования до самого конца 1863 года. Александр II только просил не задерживать рассмотрение, поскольку считал это дело законченным. Таким образом, на какие - то уступки Александр IIшел - председателями земских собраний являлись дворянские предводители (тем не менее, председатели губернских собраний могли быть назначены монархом по своему желанию). Бессословный принцип и рудименты сословного строя - эти элементы объединил в себе этот закон, попытки превращения земства в «пятое колесо» государственно - бюрократической «телеги», возникновение хозяйственно - распорядительной независимости органов местного самоуправления. Воплощением в жизнь сложных уступков между взглядами двух антагонистических политических противников явился переработанный закон - П.А. Валуева и Н.А. Милютина.
Либеральная «антидворянская» часть правительства (Н.А. и Д.А. Милютины, А.В. Головкин и др.) планировало, что настоящей школой «политического воспитания» для крестьянства будет грядущее земство, хотя П.А. Валуев и другие продворянски заряженные деятели, напротив, хотели сделать земскую реформу противоположностью крестьянской реформы, оградить экономические интересы и увеличить политическое положение дворянства. Тогда, как Валуев подготавливал основу для преамбулы продворянской конституции, перспективу высказывал великий князь Константин Николаевич, что впоследствии общинный крестьянский элемент преобразуется, «через земщину», в мощь, равную могущественной и амбициозной «аристократической олигархии», и в России образование бессословного «центрального представительства» окажется реальным..
. Проведение земской реформы 1864 года
В 1864 году Александр утвердил «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», по которому было введено всесословные выборные органы - земские учреждения в 44 губерниях. В их компетенцию входили дела, «относящиеся к местным хозяйственным пользам и нуждам». Для помощи правительству в руководстве местными хозяйственными делами созывались все слои русского общества. Земства получили право вводить своим налоги. Гласные уездных земств избирались на основе имущественного ценза по 3 куриям: землевладельцев, городских избирателей и крестьян. В землевладельческую курию входили обладатели имений площадью не менее 200-800 десятин (по разным уездам) и собственники другой недвижимости от 15 тыс. руб. и выше. Городская курия объединила владельцев торгово-промышленных заведений с оборотом не менее 6 тыс.руб. или недвижимости, оцененной не менее чем в 3 тыс.руб.(в крупных и средних городах), или не менее 1000 руб. в городах с населением в 1-2 тыс.жителей. Крестьянская курия составлялась из выборных от волостных сходов. Губернские гласные избирались на уездных земских собраниях.
В результате дворяне в 1865 году составляли 42% уездных и 74% губернских гласных. В 90 - е гг. эта доля выросла соответственно до 55% и 90%, представленность крестьян - 31% и 1.8%.
Ввиду общественной розни отдельных классов организовать выборы на территориальных начала, когда все население того или другого округа избирало бы одного или нескольких гласных, признано было невозможным, главным образом по тому соображению, что нельзя соединять в одном избирательном собрании помещика и его бывших крепостных, не уничтожая этим свободы выборов.
Количество гласных, входящих в состав уездного земского собрания, колебалось от 14 до 100 с лишним человек. Губернское собрание составлялось из губернских гласных, выбираемых уездными земскими собраниями. Председателями уездных собраний были уездные предводители дворянства, губернских собраний - губернские предводители. Те и другие собирались раз в год для утверждения плана своих мероприятий, утверждения сметы и т.п. Гласные выбирались на 3 года, на тот же срок земские собрания избирали и управы.
Доходы земств складывались, главным образом, из обложения земель, лесов, недвижимых имуществ и торгово-промышленных заведений, затрагивая почти все население. Медицина и образование были, безусловно, важнейшими сферами влияния земских учреждений. Это была творческая, по-настоящему созидательная работа русской интеллигенции, явившаяся своего рода альтернативой народническому «хождению в народ».
Не могут участвовать в избирательных собраниях и сходах:
а) лица моложе 25 лет;
б) лица, находящиеся под уголовным следствием или судом
в) лица, опороченные по суду или общественному приговору. Не могут быть избираемы в гласные местные Начальники губерний, Вице - Губернаторы, члены Губернских Правлений, Губернские и Уездные Прокуроры и Стряпчие и чины местной полиции.
За отсутствующих и за лиц, достигших гражданского совершеннолетия (21 года), но не имеющие изложенного ранее возраста, допускаются к выборам лица, облеченные законными доверенностями, а за малолетних, несовершеннолетних и состоящих в опеке - их опекуны и попечители, если подходят под условия, для участия в выборных собраниях поставленные.
Право участия в выборе есть личное, оно может быть передаваемо только в редких случаях и притом далеко не всякому. Случаи, когда дозволяется передача голоса:
)неспособность личного участия по несовершеннолетию и полу
)невозможность участия по отсутствию.
Женщина не может участвовать в земских выборах лично. Закон ни в одном государстве еще не признал способность женщины к участию в политической жизни. Но даже в средние века, при всем униженном положении женщины, в тех политических собраниях, где права участия определялось на основании владения известным имуществом, женщина - собственница являлась членом политических собраний. Например, во французских местных сеймах, также на германском имперском и на сеймах отдельных немецких государств.
Лица женского пола могут уполномочивать на участие в выборах только своих отцов, мужей, сыновей или братьев. Никто не может иметь в избирательном собрании или на сходе боле одного голоса по личному праву и одного голоса по доверенности или по полномочию.
3. Компетенции земств
Круг вопросов, решение которых предполагалось возложить на земские органы, очерчивался исключительно пределами местного интереса и местного хозяйства.
Делами земства признаются (ст.2):
ведение имуществом, капиталом и денежными сборами земства губернии или уезда;
устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и земских путей сообщения;
меры обеспечения народного продовольствия в губерниях и уездах;
заведывание земскими благотворительными заведениями в губернии и уездах и прочие меры призрения; способы прекращения нищенства;
управление делами взаимного земского страхования строений от огня;
попечение о развитии местной торговли и промышленности;
исполнение потребностей воинского и гражданского управления, возложенных на губернию или уезд, и участие в исполнении почтовой повинности;
раскладка трех государственных денежных сборов, разделение которых по губерниям и уездам возложено на земские учреждения, на основании изданных о том узаконений или особых распоряжений, Высочайшей Властью утвержденных;
представление через Губернское Начальство высшему Правительству сведений и заключений по предметам, касающихся местных интересов губерний или уезда, и ходатайство по этим предметам;
производство выборов в члены земских учреждений и назначение сумм на содержание этих учреждений;
назначение, раскладка, взимание и расходование местных сборов для удовлетворения земских потребностей губерний или уезда;
дела, которые на основании особых Уставов или правительственных распоряжений, будут вверены земским учреждениям; доставление, по требованию высших правительственных учреждений и Губернского Начальства, сведений, до земского хозяйства относящихся.
Круг действий земских учреждений ограничивается пределами губерния или уезда, каждому из этих учреждений подведомственных. Земские учреждения имеют право приобретать, именем земства, в положенных законом пределах, необходимые для земских потребностей имущества, отчуждать их, заключать обязательства и договоры, производить гражданские иски и ответствовать в гражданских судах по имущественным делам земства.
Государство должно было осуществлять жесткий контроль за деятельностью земств. Этот контроль носил либо форму общего надзора правительственной власти за законностью принимавшихся земскими органами решений и постановлений, либо форму прямого специального наблюдения и утверждения конкретных действий земских учреждений.
Губернатор в семидневный срок мог наложить вето на любое распоряжение земского органа, для министерства внутренних дел этот срок был значительно увеличен. Сами распоряжения земских учреждений чаще всего могли быть реализованы при посредстве налогово-фискальных органов государства или через полицию, власть которой была значительно укреплена в ходе ее реорганизации.
Устроители земской реформы не решились открыто провести сословный принцип формирования новых местных органов. Поэтому для выборов земских учреждений предполагалось разделить все уездное население на три части (курии), в каждой из которых, как отмечали комиссия, «преобладает одно из главных исторически сложившихся сословий».
Избирательная система должна комбинировать сословное начало с началом имущественного ценза.
Кроме того, куриальная система позволяла правительству заранее планировать число выборщиков от сословий и регулировать их соотношение в земских учреждениях. Таким способом оно всегда могло обеспечить в них преимущество для представителей правящего класса.
Законом предусматривалось создание трех избирательных курий:
курии уездных землевладельцев, состоявшей преимущественно из дворян-помещиков, так как для участия в ней требовался высокий имущественный ценз. Уездные землевладельцы с меньшим цензом участвовали в выборах через уполномоченных;
городской курии, участники которой должны были располагать купеческим свидетельством либо принятием в определенном размере;
сельской курии, в которой не был установлен имущественный ценз, но была введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, посылали своих выборщиков на собрание, которое избирало земских гласных.
Отсутствие достаточных материальных средств (они формировались за счет обложения специальным налогом местного населения; в 1866 г. было запрещено облагать торговые и промышленные предприятия) и собственного исполнительного аппарата усиливало зависимость земств от правительственных органов.
Земства стали своеобразной политической школой, через которую прошли многие представители либерального и демократического общественных направлений. В этом плане земскую реформу можно оценивать как буржуазную по своему характеру.
Заключение
Подводя итог, можно сказать, что земская реформа сыграла важную роль в истории России. Но вместе с тем необходимо отметить недостатки земской системы:
Во-первых, отсутствие центрального координирующего органа и низшего (волостного) звена системы («здание без потолка и пола»);
Во-вторых, отсутствие эффективного исполнительного аппарата и достаточного собственного финансирования, чем была вызвана необходимость обращаться по этим вопросам к государственным фискальным и полицейским органам.
Также большим минусом данной реформы стало то, что не было достаточно материальных ресурсов у земств, вследствии чего они зависели от правительственных учреждений.
Несмотря на все недостатки данной реформы, все же земствам удалось внести значительный вклад в развитие местного хозяйства, промышленности, средств связи, системы здравоохранения и народного просвещения, повысился уровень экономики в России.
Земства стали своеобразной политической школой, через которую прошли многие представители либерального и демократического общественных направлений, она, можно сказать, проложила дорогу для демократии. В этом плане земскую реформу можно оценивать как буржуазную по своему характеру.
В России появилась система местного самоуправления, вокруг которой могли создаваться элементы самостоятельного от власти гражданского общества.
Список использованной литературы
1.Воронин В.Е. Подготовка земской реформы 1864 года
.Вестник права. 1905. Кн. 9. С. 225-232 // Президентская библиотека им. Б.Н. Ельцина
3.Дневник П.А. Валуева С.
.Земцов Б.Н., Шубин А.В., Данилевский И.Н. История России. - СПБ.: Питер.2013. - С.188
.«Исторический архив», 1958, №1, стр.141. Публикация В.В. Гармизы
.Там же, стр.143.
.История Отечественного государства и права : учебник для бакалавров / И.А. Исаев, - Москва :Проспект, 2014.- С.241
.История России в XIX в. Ч.2. Эпоха реформ. [1840-1866]. Т.3. - Б.м.: Б. и., 1908. // Государственная публичная историческая библиотека России
.Ключевский В.О. Русская история: полный курс лекций в 3 кн. М., 1995.
10.Лохвицкий А.В. Губерния ее земские и правительственные учреждения: Ч.1. - СПБ., 1864 С.141 // Государственная публичная историческая библиотека России
11.Малофеева Н.В. Эволюция земского либерализма и развитие местного самоуправления в России во второй половине XIX в.: автореферат. дис. … канд. юрид. наук. Москва, 2004
12.ОР РНБ. Ф. 208 (А.В. Головнина). Ед. хр. 56. Л. 15 - 15 об.
.Полное собрание законов Российской империи. Собрание II (Далее ПСЗ II). Т.39. СПБ., 1867. №40457 С.1
14.Там же С.2
15.Юбилейный земский сборник. [1864 - 1914]. - СПБ., 1914. С.55 // Государственная публичная историческая библиотека России