На межведомственном уровне, помимо сквозных вопросов информационного обеспечения, о которых говорилось выше, требуется разработка типовых планов межведомственных действий, федерального, межрегионального, регионального уровня и уровня сотрудничества с другими государствами. Для каждого варианта должен быть определен единый руководитель, его правовой статус и круг помощников, включая аналитиков, экспертов – юристов, психологов и т.д.
Разработке подлежат следующие проблемные ситуации стратегического характера: компетенция ветвей власти, пределы ограничения прав и свобод в условиях чрезвычайной обстановки, режим деятельности представителей СМИ при освещении антитеррористических операций (ограничения, связанные с секретностью, с безопасностью самих журналистов и т.д.); обеспечение безопасности населения; принципы переговоров; принципы применения силы и психологического давления; надзор и контроль за законностью, в том числе основания и режим допуска международных наблюдателей; статус сотрудников, внедренных к террористам. Подлежит градации на основе интегративных критериев оценка допустимых пределов применения силы, оружия и спецсредств.
Детальной разработки требует процедура и содержание взаимодействия введенных в действие федеральных сил с властями региона и органами местного самоуправления. В частности, речь идет о праве региональных властей на переговоры, о статусе использования местных ресурсов и сил для вывода населения, оцепления, контроля транспорта, размещения эвакуированных, размещения и снабжения участников операции, информационной взаимосвязи и т.д.
Большое значение необходимо предавать целевой характеристике задач, форм и содержания: а) работы с населением по опровержению преувеличенных представлений о распространенности и опасности терроризма (здесь нужны и совместные с СМИ действия на основе партнерской позиции) и в то же время по формированию повседневной бдительности в отношении лиц и предметов, которые могут представлять опасность; б) своевременной и достаточной информации о конкретных действиях террористов, согласованной между ведомствами, точной и не допускающей избыточных деталей, внушающих страх; обязательное сообщение о потерях террористов и о судебном приговоре; целенаправленной правовой и морально – психологической подготовки участников антитеррористической деятельности, с тем, чтобы создать позицию готовности к ней (и в ситуациях риска) на основе точного знания прав, обязанностей, ответственности. В том числе осознания законности необходимой обороны и противоправности любых приказов по ее ограничению (опыт Первомайского). В то же время морально – психологическая и правовая подготовка должна ориентировать не только на своевременность и достаточность активного противодействия террористам, но и на предотвращение избыточности и проявлений жестокости; необходимо предусмотреть и психолого – психиатрическую помощь участникам операций по выведению их из экстремального личностного состояния.
Активная борьба с проявлениями терроризма ведется также на уровне законодательства. Среди нормативных актов, регулирующих борьбу с терроризмом необходимо выделить такие как Указ Президента РФ от 07.03.1996 г. №338 «О мерах по усилению борьбы с терроризмом». В данном нормативном акте определяются основные направления повышения эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти в борьбе с терроризмом.2Положение «о Межведомственной антитеррористической комиссии РоссийскойФедерации», утв. Постановлением Правительства РФ от 16.01.1997, № 45. В данном положении определяются основные задачи и права межведомственной антитеррористической комиссии направленные на борьбу с различными проявлениями терроризма.1 Важным нормативным актом является Концепция национальной безопасности утвержденная указом Президента РФ от 10.01.2000 №24. В Концепции сформулированы важнейшие направления и принципы государственной политики. Концепция является основой для разработки конкретных программ и организационных документов в области обеспечения национальной безопасности РФ.
§2. Борьба с терроризмом как общегосударственная задача
Не подлежит сомнению тезис о том, что терроризм превратился сегодня в серьезную проблему для всего мирового сообщества. И при организации эффективного противодействия ему необходимы совместные усилия различных государств, их специальных служб и правоохранительных органов. Однако следует четко осознавать, что подобное взаимодействие может иметь место лишь в ситуации, когда интересы различных государств в сфере борьбы с терроризмом совпадают. Примерами таких ситуаций могут быть: посягательство террористов на сложившуюся систему международных отношений и правопорядка; покушение на объекты совместной защиты (дипломатические представительства, официальные государственные делегации, совместные предприятия, транспортные средства международного сообщения и пр.); наличие связей между национальными террористическими структурами и проведение ими операций, выходящих за рамки юрисдикции одного государства, и т.д. Таким образом, речь идет о взаимодействии в противоборстве с международным терроризмом.
Вместе с тем существует широкий спектр проявлений террористического плана, которые не затрагивают международного правопорядка и поэтому относятся к внутреннему терроризму (совершение политически мотивированных убийств государственных или общественных деятелей данной страны, посягательства на ее конституционные основы, создание и функционирование незаконных вооруженных формировании, захват заложников без перемещения их за границу и др.). Ясно, что если подобного рода криминальным проявлениям не будет оказано, адекватного и эффективного противодействия, их масштабы будут возрастать и способны выйти за рамки национальной проблемы. И все же борьба с ними - задача внутренняя, так как и основные детерминанты, порождающие внутренний терроризм, чаще всего носят также внутренний характер.
Для подтверждения выдвинутого тезиса хочу обратиться к мнению специалистов. Ни для кого не секрет, что еще лет десять назад в качестве основных источников возникновения политически мотивированного противоправного насилия в СССР назывались спецслужбы западных государств и иностранные антисоветские организации. А вот при проведении экспертного опроса среди руководителей подразделений по борьбе с терроризмом территориальных органов безопасности России в 1993 г. респонденты на просьбу перечислить основные факторы, порождающие терроризм и иные насильственные антиконституционные посягательства в стране, поставили деятельность зарубежных спецслужб лишь на пятое место. Это обстоятельство симптоматично и, с одной стороны, отражает процесс "потепления" в международных отношениях, а с другой - указывает на приоритет внутренних факторов среди детерминант терроризма в современной России. Что же это за факторы? В ходе названного исследования специалисты указали следующие причины терроризма и политически мотивированного насилия в РоссийскойФедерации: падение жизненного уровня подавляющей части населения, обострение политической борьбы в стране, повышение социальной и правовой незащищенности людей, наличие неразрешенных проблем межнационального характера, усиление сепаратистских тенденций. Подчеркну, что это - открытые данные, они были опубликованы в "Белой книге российских спецслужб".1Результаты экспертного опроса подтверждают важное положение о том, что основой возникновения терроризма всегда является обострение социально- политических противоречий, которые, в случае непринятия своевременных мер, порождают конфликт того или иного масштаба.
Приведенная справка из социологического исследования наталкивает и еще на один вывод. Представляется, что следует пересмотреть широко распространенное мнение, в соответствии с которым приоритет в организации борьбы с терроризмом должен принадлежать спецслужбам и правоохранительным органам. Если мы обратимся к упоминавшемуся опросу руководителей контртеррористических подразделений, то увидим, что в качестве факторов, порождающих сегодня терроризм в России, выступают социальные, экономические и политические причины, рычаги прямого воздействия на которые находятся вне компетенции органов безопасности и правоохраны. Следует отметить, что и подавляющее большинство обстоятельств, благоприятствующих успешной реализации террористических и иных насильственных антиконституционных посягательств, также имеют социальную, экономическую и политическую природу (обострение межнациональных проблем; усиление экстремистских тенденций в политической борьбе; политизация организованной преступности, стремящейся проникнуть к рычагам власти; увеличение количества людей, приобретших опыт ведения военных действий в локальных вооруженных конфликтах; падение производства в промышленности и сельском хозяйстве; проблема занятости населения и т.д.).
Таким образом, главными субъектами борьбы с терроризмом должны быть само государство, законодательная и исполнительная ветви власти. Спецслужбы же и правоохранительные органы в своей практике противодействия терроризму сталкиваются, по существу, со следствиями запущенности серьезных социальных, национальных, экономических и иных проблем на высшем политическом уровне. Мало того, отдельные непродуманные и непросчитанные политические решения сами продуцируют терроризм в стране. Яркий тому пример - события в Чечне.
Терроризм - одно из проявлений экстремизма. Однако от других форм экстремизма он отличается тем, что, как правило, все его проявления противоправны. Поэтому при поисках путей адекватного и эффективного противодействия преступлениям террористического толка уместно будет применить криминологический алгоритм предупреждения любых противоправных деяний, совершаемых с явным умыслом. Такие преступления отличаются от большинства общеуголовных тем, что не могут быть совершены в состоянии аффекта или по неосторожности и, следовательно, требуют определенного времени на "созревание", включающее возникновение "злого умысла" и все этапы подготовки до покушения на совершение преступления. Природа такого"созревания" противоправных действий заключается в процессе динамичного диалектического взаимодействия комплекса негативных объективных и субъективных факторов. К первым относятся внешние для субъекта потенциального преступления обстоятельства жизни, включающие бытовую, экономическую, социальную и иные компоненты его существования. Ко вторым следует отнести психологические, национальные, возрастные, профессиональные, мировоззренческие и другие особенности личности, которые могут иметь как положительный, так и отрицательный характер. Подчеркнем, что совершение преступления возможно лишь в случае активного диалектического взаимодействия криминогенных объективных и субъективных факторов. Предупредить противоправное деяние в этом случае можно тремя путями: 1) устранив негативные объективные факторы действительности; 2) оказав сдерживающее, положительное, корректирующее влияние на субъективный криминогенный фактор; 3) внеся дисфункцию во взаимодействие объективного и субъективного факторов, имеющее противоправную перспективу.
Компетенция специальных и правоохранительных органов в сфере предупреждения и пресечения терроризма, как было показано выше, весьма ограничена с точки зрения возможного влияния на объективный фактор назревания преступления. А это диктует необходимость формирования комплексного, системного подхода к решению общегосударственной по своей сути задачи, каковой и является борьба с терроризмом в современных российских условиях. Что это означает на практике?
С одной стороны, необходимо создание единой, отсутствующей сегодня в России, целостной, комплексной, стратегически ориентированной государственной концепции борьбы с терроризмом, которая должна стать прочным фундаментом организации контртеррористической деятельности в стране. Разумеется, эта концепция должна согласовываться с международными подходами к борьбе с терроризмом и учитывать специфические российские особенности этого явления. Нужна и серьезная модернизация законодательства Российской Федерации в сфере борьбы с терроризмом.
Другая сторона системного подхода к разрешению общегосударственной проблемы борьбы с терроризмом заключается в необходимости объединения усилий в противодействии этому социально- политическому явлению всех ответственных за будущее страны сил государства и общества. Здесь должны найти свое место и верхние эшелоны представительной власти России, и законодатель, и спецслужбы, и правоохранительные органы, и учреждения культуры, и средства массовой информации, и партийные, религиозные и иные общественные объединения. Каждый из участников всеобщей борьбы с терроризмом должен отвечать за свой участок этой деятельности в рамках его компетенции, а координация их усилий должна быть подчинена единой концепции борьбы с терроризмом.
Заметим, что и вся контртеррористическая программа, и деятельность каждого из субъектов ее реализации должны быть адекватны террористической опасности по своим масштабам, формам, методам реализации, активности и т.д.Так, если речь идет о предупреждении и пресечении тщательно и конспиративно подготавливаемых акций терроризма, основную роль в этом должны играть спецслужбы, обладающие необходимыми оперативными силами и средствами для эффективного противодействия им. Если терроризм выливается в форму открытых, демонстративных актов по терроризированию населения, с использованием, большого количества хорошо вооруженных боевиков, как это было, например, в Буденновске и Кизляре, ответная реакция должна быть адекватно активна, и состоять в быстро реализуемой карательной операции с привлечением возможностей спецподразделений и сил министерства обороны. В ситуации, когда в стране, осуществляются попытки распространения идеологии экстремизма, фашизма, национализма, религиозной нетерпимости и т.д., чреватых террористическими и иными противоправными проявлениями, следует мобилизовать усилия всех пропагандистских и просветительских государственных структур, воспитательных и образовательных учреждений и идеологических институтов, всех прогрессивных общественных объединений, и самодеятельных организаций в направлении разъяснения: широким слоям населения опасности политического, национального, клерикального экстремизма, сепаратизма и иных явлений, порождающих терроризм, а также содействовать привитию гражданам иммунитета к попыткам втянуть их в такого рода деятельность.