Основными инвесторами для муниципальных ценных бумаг выступают местное население, коммерческие банки, страховые и пенсионные фонды, другие организации и предприятия. Приобретение этих ценных бумаг выгодно для инвесторов в связи с их более высокой доходностью и надежностью. Еще большей надежностью, чем муниципальные ценные бумаги, обладают только ценные бумаги федерального правительства. Обеспечением муниципальных ценных бумаг обычно являются доходы соответствующего бюджета в целом или их определенные виды, муниципальное имущество либо доходы от реализации инвестиционных проектов, под которые выпущены муниципальные облигации.
Федеральным законом от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» деление государственных ценных бумаг в России имеет следующий вид:
- федеральные государственные ценные бумаги, т.е. ценные бумаги выпускаемые федеральным правительством;
- государственные ценные бумаги субъектов Российской Федерации, т.е. ценные бумаги, выпускаемые этими субъектами государственного управления;
- муниципальные ценные бумаги, т.е. ценные бумаги, выпускаемые от имени муниципального образования.
Иначе говоря, юридический статус государственных ценных бумаг имеют лишь федеральные бумаги и бумаги субъектов Федерации, а муниципальные ценные бумаги лишены этого статуса.
Однако по существу все перечисленные группы ценных бумаг есть государственные бумаги, так как они выпускаются от лица государственного органа управления.
Итак, муниципальные ценные бумаги - это способ привлечения финансовых ресурсов местными органами государственной власти в случае дефицита местного бюджета или на внебюджетные средства путем выпуска долговых ценных бумаг.
Существуют две главные формы муниципальных займов:
- выпуск муниципальных ценных бумаг;
- ссуды.
Ссуды могут предоставляться либо по бюджетной линии - бюджетные ссуды вышестоящих бюджетов, либо коммерческими банками. В последнем случае ссуда местным органам власти обычно не отличается от аналогичных ссуд другим предприятиям и организациям.
При выборе формы займа решающее значение имеет, с одной стороны, его стоимость, т.е. та плата, которую местный орган власти должен заплатить за привлекаемые ресурсы, а с другой - наличие в нужных размерах финансовых ресурсов на соответствующем рынке капиталов.
В мировой практике выпуск муниципальных ценных бумаг является основной формой муниципального займа, поскольку это обходится дешевле, чем брать ссуду в коммерческих банках, за счет предоставляемых по этим ценным бумагам налоговых льгот.
Обеспечением муниципальных ценных бумаг обычно являются доходы соответствующего бюджета в целом или их определенные виды, муниципальное имущество либо доходы от реализации инвестиционных проектов, под которые выпущены муниципальные облигации.
В качестве эмитентов муниципальных облигаций могут выступать органы власти национально-государственных и административно-территориальных образований Российской Федерации:
- область - республика;
- район - округ;
- город.
Решение о муниципальном займе и форме его выпуска, обычно в виде муниципальных облигаций, принимает руководящий орган местного самоуправления. Размещение муниципального облигационного займа осуществляется через один или несколько уполномоченных на это коммерческих банков или же через другие коммерческие структуры. Выбор таких посредников для размещения муниципальных займов должен осуществляться на конкурсной основе с учетом минимизации расходов местного органа власти на выпуск и обращение облигаций. Уполномоченный банк (или банки) через свои отделения, отделения других банков или другие финансовые компании, с которыми он в свою очередь заключает договоры на размещение муниципального займа, реализует муниципальные облигации их конечным держателям, в первую очередь населению, различного рода финансовым фондам и др. Обычно муниципальные облигации являются свободно обращаемыми, т.е. их держатели могут свободно продавать и покупать облигации на биржевом или внебиржевом рынках ценных бумаг в течение всего срока, на который выпущен облигационный заем. По окончании срока облигации выкупаются (погашаются) эмитентом по их нарицательной стоимости (с выплатой соответствующего дохода, если это предусмотрено условиями займа).
Также как и облигации предприятий, муниципальные облигации могут выпускаться:
- именными и на предъявителя;
- на любые сроки (в том числе сроком на один год);
- без ограничений или с ограничениями по возможности обращения;
- под залог имущества или без совершения залога (залог при выпуске облигаций под доходы от конкретных объектов);
- купонными и бескупонными;
- в качестве как серийных (погашение суммы внутри срока займа), так и срочных (с единым сроком погашения: с фондом погашения или без него);
- с фиксированным и колеблющимся процентом;
- отзывные и без права отзыва эмитентом;
- с фондом погашения и без такового;
- с правом обратной продажи и без таковой;
- в качестве зеро-купонов;
- с застрахованными обязательствами перед инвестором и без таковых;
- с субординацией "по старшинству" и "меньшинству" различных выпусков муниципальных облигаций.
Облигации местных органов власти не относятся к составу государственного внутреннего долга и, соответственно, на них не распространяются ограничения и правила, установленные для долговых обязательств правительства.
В целом на муниципальные облигации распространяются теоретические положения, касающиеся облигаций вообще как одного из главных видов ценных бумаг.
Размещение их осуществляется в соответствии с действующим законодательством (закрытая или открытая подписка), и эти облигации наравне с другими ценными бумагами могут продаваться и покупаться на соответствующем биржевом или внебиржевом рынке.
Глава 3. Пути активизации муниципального рынка ценных бумаг
Внедрение практики муниципальных заимствований в облигационной форме способно дать целый ряд положительных экономических эффектов.
Эмиссия облигаций позволяет снижать процентные ставки по заемным ресурсам, мобилизуя незадействованные на финансовом рынке средства физических и юридических лиц. Такая форма привлечения денежных средств более предпочтительна, чем кредиты банков. Заем позволяет также увеличивать срок заимствования средств и тем самым оптимально распределять нагрузку на бюджет по обслуживанию долга. Устойчивое состояние российского рынка ценных бумаг в последние годы привело к тому, что сегодня потенциальные инвесторы способны осуществлять среднесрочные вложения.
Заинтересованность муниципальных органов власти в выпуске займов обусловливается тем, что в условиях концентрации доходов на федеральном уровне их собственные ресурсы фактически полностью направляются на выполнение текущих обязательств.
Крупномасштабные заимствования центральной власти, осуществляемые посредством государственных облигаций (ГКО, ОФЗ и ОГСЗ), как правило, не привлекаются в экономику регионов. Более того, практика размещения государственных обязательств показывает, что они отвлекают потенциальные инвестиционные ресурсы с местных финансовых рынков.
Муниципальные займы способны привлечь в экономику региона финансовые ресурсы институциональных инвесторов, включая банковские организации. Факторами, делающими муниципальные ценные бумаги привлекательными инструментами для всех категорий инвесторов, являются льготное налогообложение и гарантирование обязательств бюджетными доходами.
Повышение надежности и ликвидности муниципальных облигаций может сделать их оптимальным инструментом привлечения инвестиций в производство. Перспективным является использование местными администрациями средств, вырученных при размещении муниципальных облигаций, для поддержки частных инвестиционных проектов по схеме долевого участия.
В условиях ограниченного доступа российских предприятий на международный рынок капитала именно облигации муниципальных займов могут способствовать привлечению средств иностранных инвесторов.
Успешное проведение займов играет важную роль в улучшении инвестиционного климата в регионах, дает импульс развитию инфраструктуры региональных фондовых рынков, участники которых приобретают практический опыт андеррайтинга ценных бумаг, необходимый для обеспечения последующего размещения корпоративных займов.
Эмиссия муниципальных облигаций способствует межрегиональному движению капитала. Необходимость привлечения внешних инвесторов обусловлена расширением инвестиционных ресурсов, необходимостью интеграции с другими регионами и налаживания контактов со стратегическими партнерами. Привлекательными моментами при этом могли бы стать возможности собственных инвестиций в регионе, долевое участие, налоговые льготы и т.д.
Эмиссия муниципальных облигаций позволяет решить вопрос трансформации сбережений населения в инвестиции. Несмотря на наметившийся в последние годы рост поступлений сбережений населения на рынки ссудного капитала, их объемы еще невелики. В то же время зарубежная практика показывает, что индивидуальные инвесторы сейчас являются крупнейшими держателями муниципальных облигаций.
Ориентированность муниципальных займов на проблемы местных территориальных образований содействует решению вопросов социально-экономического характера. Уже сейчас в России муниципальные облигации весьма широко используются для привлечения средств физических лиц в жилищное строительство.
Исторические факты свидетельствуют о том, что муниципальные облигации были очень распространенными ценными бумагами на фондовом рынке царской России. Так, на 1 января 1913 г. на российском рынке ценных бумаг обращалось 159 выпусков муниципальных облигаций 65 городов на общую сумму 444,6 млн р. Основная сумма заемных средств (свыше 90 %) направлялась на развитие инфраструктуры: строительство канализации, водопровода, трамвая, телефона и т.д., а остальные средства направлялись на строительство зданий и в различные бездоходные проекты.
Отсутствие рыночных ценных бумаг в советское время привело к серьезному отставанию СССР от мирового опыта муниципальных заимствований. В этой связи безусловный интерес представляет сравнительный анализ международной и российской практики выпуска муниципальных облигаций и определение на его основе путей развития российского рынка муниципальных ценных бумаг.
В зависимости от характера размещения муниципальные облигации можно разделить на две большие группы: внутренние и международные ценные бумаги. Существенным преимуществом внешнего рынка заимствований, по сравнению с внутренним, является возможность привлечения значительных финансовых ресурсов по более низкой процентной ставке и на длительный срок.
Российское законодательство не позволяет муниципальным образованиям выпускать еврооблигации. Предпочтение, отдаваемое внутренним заимствованиям, обусловлено вопросами сохранения суверенитета и меньшей зависимости государства от иностранных кредиторов. Сегодня международные муниципальные ценные бумаги представлены двумя российскими городами, имеющими особый статус субъектов Федерации, - Москвой и Санкт-Петербургом. В то же время, до революции 1917 г. российские муниципальные облигации активно размещались за границей: на биржах Брюсселя и Берлина котировалось по семь займов, Амстердама и Лондона - по шесть.
В РФ муниципальные ценные бумаги не имеют статуса государственных, но их выпуски регистрируются в Министерстве финансов РФ. Функционирование рынка муниципальных ценных бумаг регулируется Бюджетным кодексом РФ, а также Федеральным законом № 136-ФЗ от 29.07.1998 г. «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг».
В большинстве теоретических работ в области государственного долга в качестве целей выпуска муниципальных займов выделяют:
- сглаживание кассовых разрывов в местных бюджетах в ожидании поступления налогов), дохода, субсидий;
- временное улучшение структуры капитала в условиях ожидания выпуска долгосрочных облигаций;
- погашение ранее размещенных займов;
- финансирование целевых инвестиционных и социально-экономических программ.
Анализ эмитируемых муниципальных бумаг по целям их эмиссии показывает, что соотношение бумаг, выпускаемых для рефинансирования существующего долга и для привлечения нового капитала, варьируется достаточно широко и в среднем составляет 30:70.
В РФ многие органы местного самоуправления используют заемные средства, полученные от размещения облигаций, в коммерческих целях. Так, помимо уменьшения дефицита бюджета и рефинансирования своих прежних долговых обязательств, привлеченные ресурсы направляются в федеральные ценные бумаги и на кредитование хозяйствующих субъектов по более высокой ставке процента с расчетом на надежный возврат и маржу. Однако, кредитуя заемными средствами коммерческие проекты по более высокой ставке, администрации фактически берут на себя функции банка в регионе.