1. Теоретические основы деятельности муниципальной власти
1.1Понятие муниципальной власти, ее формы и виды
Муниципальная власть - это система управления городом или селом (сельской территорией), предназначена для их развития и защиты, удовлетворения гражданами города, села, сельской территории своих потребителей, организация выполнения функционального предназначения города, села (сельской территории), включая сюда и их обязанности перед государством.
Муниципальная власть - понятие крайне общее; это своего рода единый символ, обозначающий всякую власть, существующую на местах.
Эта власть существует в различных видах, в различных территориальных образованиях и в различных хозяйственных формах.
Не трудно заметить, что местная власть обсуждает разные по своей природе хозяйственные функции разных по своей природе местных поселений.
В городе хозяйственная функция органов местной власти связана, естественно, с обслуживанием жителей функционирующей урбанистической структуры и той системы хозяйственных структурных связей, которые возникают в процессе этого функционирования.
В сельской же местности эта хозяйственная функция сопряжена с обслуживанием жителей сравнительно редконаселенных сельских пространств, и, соответственно, тех систем хозяйственных связей, которые возникают внутри этих пространств.
Отметим, что хозяйственные функции городской и сельской местной власти не изолированы друг от друга, так как в процессе их возникновения и функционирования они пересекаются друг с другом - город, выделившись из сельской местности, не в состоянии играть какую-либо роль без этой местности. Он создает как бы тяготеющую к нему территорию, опутывая своими хозяйственными связями. Иногда эти связи захватывают целые континенты и многие страны.
Вместе с тем это пересечение хозяйственных функций не только не устраняет, но еще более подчеркивает принципиальную разницу между городской и сельской муниципальной властью, между городом и деревней, ведь в данном случае местная власть и той, и другой хозяйственных форм вычленяется как сила, организующая это пересечение.
К сожалению, приходится констатировать тот факт, что в современной российской муниципальной науке, а в особенности в российском законодательстве предпринята бесперспективная, на наш взгляд, попытка нивелировать разницу между сельской и городской местной властью, нивелировав - заодно уж - и разницу в администрировании этих местных образований. Здесь следует обратить внимание и на Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», на другие законодательные акты РФ и субъектов Федерации, наконец, на многочисленные учебники и публикации, совершающие эту ошибку.
Однако, очевидно, что формы организации, экономическая основа, администрирование и менеджерирование сельских и городских поселений (включая впервые и т.н. сельские территории) настолько различны, что пытаться не видеть эти различия просто преступно и чревато большими осложнениями на практике.
Более того, те формы смешанных муниципальных объединений, когда в одном муниципалитете объединяются городские и сельские территории, по сути своей есть явления почти всегда исключительные. К таковым относятся, например, города и окружающие их территории (бюро) на Аляске, где, как известно, просто нет сельского населения, и город как бы управляет определенной, прикрепленной к нему территорией с теми немногими жителями, что проживают на ней. Как правило, наличие такого рода объединений вызвано определенными конкретно-историческими казусами и является скорее исключением, чем правилом. Так, скажем, в России такого рода феномены являются скорее следствием междоусобных командно-административных «разборок», чем следствие какой-то хозяйственной особенности в становлении местной власти.
До настоящего времени в истории человечества известны три вида муниципальной власти:
) Административная власть, т.е. такая власть, когда местные органы государственной власти с их должностными лицами непосредственно назначаются государственной же властью, т.е. когда общиной руководит государство.
) Полное местное самоуправление, т.е. право граждан общины на самостоятельное решение вопросов, отнесенных к ведению общины, включая сюда и право на самостоятельное создание органов местной власти.
) Смешанная форма, когда в управлении общиной устанавливается некоторое двоевластие, и она управляется как государственными органами, так и органами самоуправления. Как правило, в этих случаях одно ветвь власти формируется гражданами, а вторая назначается государственной властью «сверху».
Причины, побуждающие правительства почти всего мира мириться с органами местного самоуправления, кроются в необходимости организации удовлетворения хозяйственных, культурных и иных потребностей общества.
Органы власти на местах, в каком бы виде и в каких бы формах они не существовали, обязаны организовывать свою работу так, чтобы эти потребности были удовлетворены. Они обязаны исполнить свое функциональное предназначение, свои функции.
Функциями местной власти обычно называют те направления работы местной власти по удовлетворению потребностей сообщества, которые активно возникают в процессе существования и развития этого общества.
Если же возникает ситуация, при которой местная власть не исполняет свои функции, то следствиями этой ситуации являются либо, во-первых, медленное увядание местного сообщества, либо его восстание против государства и гибель, и трансформация последнего.
С точки зрения видового аспекта местной власти различными (при различных видах власти) будут способы исполнения функций, а не сами функции.
Различными специалистами насчитывается до 30-35 основных функций муниципальной власти. Более или менее единодушно в качестве наиболее важных из этих функций признаются следующие:
) развитие территорий местного сообщества и земельное хозяйство;
) развитие городской архитектуры; общее планирование развития;
) организация работ для развития территории местного сообщества;
) решение жилищного вопроса;
) благоустройство территории местного сообщества;
) удовлетворение социальных нужд жителей местного сообщества;
) организация народного образования в муниципальном масштабе;
) поддержание правопорядка и борьба с преступностью;
) пожарная охрана;
) санитарное обеспечение жизнедеятельности местного сообщества и т.д.
1.2 Организационная структура местной администрации
К органам МСУ относятся представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, администрация муниципального образования, контрольный орган муниципального образования, иные органы МСУ.
Функционально местная администрация представляет собой исполнительно-распорядительный орган и наделяется уставом муниципального образования собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Основные полномочия местной администрации в рамках этой компетенции связаны с исполнением решений представительного органа и главы муниципального образования, формированием и исполнением местного бюджета, управлением муниципальной собственностью, решением хозяйственных и оперативных задач на территории муниципального образования. Местная администрация является, как правило, главным распорядителем бюджетных средств в малых поселениях.
В структуру местной администрации городских округов и муниципальных районов обычно входят: глава администрации; заместитель (заместители) главы, один из которых может быть первым; отраслевые структурные подразделения, занимающиеся конкретными отраслями муниципального хозяйства (например, ЖКХ, культура и т.д.); функциональные структурные подразделения, охватывающие определенную функцию для всей администрации (экономическая служба, финансовая, правовая, по управлению муниципальным имуществом и пр.); территориальные органы, создающиеся в районах крупных городов или в населенных пунктах, в совокупности составляющие городское или сельское поселение; аппарат местной администрации, обеспечивающий ее деятельность (юридический отдел, кадры, бухгалтерия, делопроизводство и др.); вспомогательные службы, обеспечивающие содержание помещения, водители, уборщица и т.д.
Под формированием структуры местной администрации понимается образование комитетов, отделов, служб и других структурных подразделений и наделение их собственной компетенцией в рамках полномочий, установленных уставом муниципального образования для местной администрации в целом.
При определении структуры местной администрации и распределении полномочий между ее подразделениями необходимо исходить из следующих принципов: целесообразность и логика, четкое разграничение функциональных блоков; избежание дублирования и параллелизма; полнота охвата и избежание пробелов в решении вопросов местного значения местной администрацией в целом; результативность, что предусматривает возможность оценки (измерения) достигаемого результата работы; достаточность обеспечения, что предполагает предоставление структурному подразделению для надлежащего выполнения им своих функциональных обязанностей в достаточном объеме материального, правового, информационного и других видов обеспечения; системность и взаимосвязь с другими подразделениями, т.е. учет при описании функций структурного подразделения его взаимосвязей с другими структурами; структурирование (детализация), т.е. разделение функции структурного подразделения на функции отдельных специалистов, которые вменены им в виде должностных обязанностей; эффективность, что означает достижение обозначенной цели и решение задач подразделения с наименьшими затратами; недопущение принципа создания структур «под людей»; унифицированный подход к формированию структур и определению штатной численности органов местного самоуправления.
Муниципальная служба - профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.
Должность муниципальной службы - штатная должность муниципальных органов с установленным кругом обязанностей, ответственностью за их выполнение и денежным содержанием, которое устанавливается за счет средств местного бюджета. Штатный характер как признак должности означает необходимость ее включения в штатное расписание должностей муниципальной службы, устанавливаемое главой муниципального образования в соответствии со структурой управления, закрепленной в уставе муниципального образования.
В годы существования СССР о муниципальной службе не говорили. Но на уровне местного управления в то время работали государственные служащие, выполнявшие специфические функции, но не имевшие специального наименования, то есть это были «государственные служащие местных органов государственной власти». С принятием в 1990-х годах новых законов, устанавливающих систему местного самоуправления, встает вопрос и о служащих, работающих в органах местного самоуправления, об их правовом статусе и особенностях функционирования и прохождения службы. Принимаемые органами местного самоуправления: нормативно-правовые акты фиксируют и правовой статус муниципальных служащих. До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, ибо в нем не было необходимости: служащие местных органов государственной власти - местных Советов и исполнительных комитетов - являлись государственными служащими. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» также не использовал понятие «муниципальная служба». Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий - это государственный служащий, работающий в органе МСУ.
Конституция РФ 1993 года, установила, что органы МСУ не входят в систему органов государственной власти. В соответствии с Конституцией РФ Федеральный Закон «Об основах государственной службы в РФ» от 13 июля 1995 года разграничил государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (ст. 2). Государственный служащий - это гражданин РФ, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ (ст. 3), а муниципальная служба финансируется исключительно и местного бюджета.
С изменением политических, экономических, правовых условий в России возрождается местное самоуправление. И сейчас, в органах местного самоуправления занимают должности муниципальные служащие, которые структурно представляют особую группу служащих. Таким образом, муниципальная служба не входит в систему государственной службы, не является ее структурной частью и требует своего правового регулирования.
Муниципальная служба основана на принципах: 1) верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих; 2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; 3) самостоятельности органов МСУ в пределах их полномочий; 4) профессионализма и компетентности муниципальных служащих; 5) ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; 6) равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; 7) единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в РФ, а также учета исторических и иных местных традиций; 8) правовой и социальной защищенности муниципальных служащих; 9) внепартийности муниципальной службы.
Муниципальная служба регулируется федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ, определяющими муниципальную службу и правовое положение муниципальных служащих субъектов РФ, уставами и иными нормативными актами муниципальных образований.
2. Деятельность муниципалитета
2.1 Общая характеристика и состав муниципалитета
Представительный орган муниципального образования - орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Отсюда его ведущее положение в системе органов местного самоуправления - именно он непосредственно выражает волю населения муниципального образования в целом, формализуя ее в своих решениях. При этом представительный орган является главным нормотворческим органом муниципального образования. Он обладает общей нормотворческой компетенцией. Нормотворческая компетенция иных органов является специальной. Особая связь представительного органа с населением обеспечивается также тем, что прямо или косвенно он формируется населением в лице избирательного корпуса. Кроме того, она обеспечивается коллегиальным характером работы представительного органа.
Характеризуя современные представительные органы местного самоуправления, необходимо учитывать их историческую связь с вече, земскими думами, местными советами. Все они суть формы российского местного самоуправления на соответствующих этапах его развития. Они имеют сходное назначение, порой общие организационно-правовые принципы и функции, хотя, разумеется, между ними есть различия, подчас весьма существенные.
Расходы на обеспечение деятельности представительного органа предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов в Российской Федерации. Это придает представительному органу финансово-экономическую самостоятельность. Однако управление, распоряжение представительным органом или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов. Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица.