Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Эволюция правовых основ Европейского Союза в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем: исторический обзор
Садомовская Мария Евгеньевна, аспирант
Аннотация
На сегодняшний день в Европейском Союзе сформировался режим противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Уже в течение первых лет своего развития (с 1991 г. по 2005 г.) правовое регулирование Европейского Союза в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, доказало свою эффективность в достижении поставленных целей благодаря всеобъемлющему характеру регулирования и соответствию мировым достижениям в сфере ПОД/ФТ, в первую очередь Рекомендациям Группы разработки финансовых мер по борьбе с отмыванием денег (ФАТФ). Именно по этой причине европейский режим ПОД/ФТ послужил ориентиром при разработке «антиотмывочных» мер для многих государств, не входящих в состав Европейского Союза, в том числе Российской Федерации. В настоящей статье будет дан исторический обзор содержания правового регулирования ЕС в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, на ранних этапах его эволюции, когда европейский законодатель, опираясь на положения Конвенции Совета Европы «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности» 1990 г. и Рекомендации ФАТФ, предпринял первую самостоятельную попытку регулирования в сфере ПОД/ФТ.
Ключевые слова: интеграционное право; исторический обзор; право Европейского Союза; ЕС; Европейский Союз; ФАТФ; противодействие легализации доходов, полученных преступным путем, в Европейском Союзе; ПОД/ФТ; финансовый мониторинг; идентификация; бенефициарный владелец.
Abstract
Evolution of the Legal Foundations of the European Union in the Field of Combating Legalization (Laundering) of Proceeds from Crime: Historical Review
Maria E. Sadomovskaya, Postgraduate Student, Kutafin Moscow State Law University (MSAL) ul.
To date, the European Union has formed a regime to counteract against legalization (laundering) of proceeds from crime and financing of terrorism. During the first years of its development (from 1991 to 2005), the legal regulation of the European Union in the field of counteracting the legalization (laundering) of proceeds from crime has proved to be effective in achieving its goals. It was due to the comprehensive nature of regulation and compliance with world achievements in AML / CFT, primarily the recommendations of the Group for the Development of Financial Measures against Money Laundering (FATF). For this reason, the European AML / CFT regime served as a guideline in the development of "anti-laundering” measures for many states that are not members of the European Union, including the Russian Federation. This paper provides a historical overview of the content of EU legal regulation in the field of combating money laundering in the early stages of its evolution, when the European legislator, based on the 1990 Convention on the Laundering, Detection, Seizure and Confiscation of the Proceeds of Crime and the FATF Recommendations, made the first independent attempt to regulate AML / CFT.
Keywords: integration law; historical review; European Union law; EU European Union; FATF; countering the legalization of proceeds of crime in the European Union; AML / CFT; financial monitoring; identification; beneficial owner.
Введение
На сегодняшний день в Европейском Союзе сформировался режим противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (далее -- ПОД/ФТ). Данный режим включает в себя два ключевых аспекта1: запрет легализации преступных доходов и финансирования терроризма, а также предотвращение легализации таких доходов путем возложения ряда обязанностей на так называемых обязанных субъектов. В настоящей статье в контексте указанных выше аспектов будут рассмотрены первые противолегализационные меры, принятые европейским законодателем.
В ходе анализа эволюции европейского режима ПОД/ФТ необходимо учитывать, что Европейские сообщества с момента их создания активно участвовали в развитии международных и региональных мер ПОД/ФТ -- как в рамках Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ (1988 г.)Borlini L. and Montanaro F. The Evolution of the EU law against criminal finance: the «hardening» of FATF Standards within EU // Georgetown Journal of International Law, 2017 ; Bocconi Legal Studies Research Paper No. 3010099. P. 1030. URL: https://www.unodc.org/pdf/convention_1988_ru.pdf (дата обращения: 12.04.2019)., так и в рамках Конвенции Совета Европы «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности» (1990 г.)URL: http://eurasiangroup.org/ru/restricted/strasburg_conv.pdf (дата обращения: 12.04.2019).. Тем не менее, по мнению ряда западных ученыхMitsilegas V. The evolving EU anti-money laundering regime. Challenges for fundamental rights and rule of law // Maastricht Journal of European and Comparative Law. 1 (2): 33. April 1, 2016. P. 262., центральное значение для развития правового регулирования ЕС в сфере ПОД/ФТ имеют международные стандарты, в первую очередь рекомендации Группы разработки финансовых мер по борьбе с отмыванием денег (ФАТФ).
1. Первые шаги Европейского экономического сообщества в сфере ПОД/ФТ
В 1991 г., опираясь на содержание указанных выше документов и рекомендаций ФАТФ, принятых в 1989 г., Европейское экономическое сообщество предприняло самостоятельную попытку регулирования в данной сфере, приняв Директиву 91/308/ЕЭС «О предотвращении использования финансовой системы для целей легализации доходов» от 10 июня 1991 г.Council Directive 91/308/EEC of 10 June 1991 on prevention of the use of the financial system for the purpose of money laundering // Official Journal L 166. 28.6.1991. Pp. 77--82.
Соображения, послужившие причиной принятия Директивы 91/308/ЕЭС, изложены в преамбуле к ней. Прежде всего, использование кредитных организаций и иных финансовых институтов для легализации доходов, полученных от преступной деятельности, позволяет подвергнуть сомнению надежность и стабильность конкретного института, а также подорвать доверие к финансовой системе в целом. Кроме того, Директива напрямую связывает легализацию доходов с необходимостью борьбы с организованной преступностью, в первую очередь с торговлей наркотиками. В этой связи необходимо отметить, что, например, во Франции, несмотря на то что французский Уголовный кодекс содержал общий запрет легализации доходов, полученных преступным путем, после принятия Директивы 91/308/ЕЭС кодекс был дополнен специальным положением, запрещавшим легализацию доходов, полученных в результате торговли наркотиками, при этом за легализацию такого рода доходов были установлены более строгие меры ответственности, чем за легализацию иных доходов, полученных преступным путемAlexander R. EU The EC Money Laundering Directive // Journal of Money Laundering Control. 1998, March 1. 1 (1): 6. P. 68..
Директива 91/308/EЭC с одной стороны, предусматривала запрет деятельности по легализации преступных доходов, с другой, вводила меры, призванные предотвратить легализацию.
В статье 2 Директивы 91/308/ЕЭС установлен запрет на легализацию доходов, полученных преступным путем: «Государства-члены должны обеспечить запрет легализации доходов в соответствии с тем, как легализация доходов определена в настоящей Директиве». Следует заметить, что в проекте ДирективыProposal for a Council Directive on prevention of use of the financial system for the purpose of money laundering COM (90) 106 final // Official Journal C 106. 28.04.1990. Pp. 6--8. речь шла не просто о запрете легализации преступных доходов, а о ее криминализации. Статья 2 в редакции проекта обязывала государства-члены предусмотреть в национальном законодательстве уголовную ответственность за легализацию преступных доходов. В окончательной редакции Директивы 91/308/ЕЭС, в преамбуле, содержалось лишь декларативное положение, призывавшее государства-члены криминализовать легализацию доходов.
Содержание понятия «легализация доходов» раскрывается в ст. 1 Директивы. Целесообразно привести определение данного понятия полностью, поскольку по сей день оно не претерпело изменений. При этом следует заметить, что в контексте Директивы легализация доходов -- умышленное деяние, совершая которое лицо осознает, что «отмываемые» активы получены в результате преступной деятельности. Данный подход менее строг, чем подход, существовавший на момент принятия Директивы в ряде государств-членов, где такого рода деяние также могло быть совершено неумышленноCriminal Justice Act 1988, section 93A, inserted by Criminal Justice Act 1993 // URL: https://www.legislation. gov.uk/ukpga/1993/36/pdfs/ukpga_19930036_en.pdf (дата обращения: 12.04.2019).. Таким образом, под легализацией доходов Директива 91/308/ЕЭС понимает следующие действия, совершенные в отношении имущества, полученного преступным путем:
— перевод или передача имущества со знанием того, что такое имущество получено от преступной деятельности или в результате участия в такой деятельности, в целях сокрытия или утаивания незаконного происхождения имущества либо оказание содействия любому лицу, которое вовлечено в совершение указанных действий, в уклонении от правовых последствий таких действий;
— сокрытие или утаивание истинной природы, источника, места нахождения, распоряжения, перемещения имущества, права на него или владения им со знанием того, что такое имущество получено от преступной деятельности или в результате участия в такой деятельности;
— приобретение, использование имущества или владение им со знанием в момент его получения того, что такое имущество получено от преступной деятельности или в результате участия в такой деятельности;
— участие в совершении, сговор в целях совершения, попытки совершения, а также содействие, подстрекательство, облегчение и дача рекомендаций для совершения любого из действий, перечисленных выше.
При этом Директива 91/308/ЕЭС предусматривает, что легализация будет рассматриваться в качестве таковой, даже если действия, которые повлекли появление имущества, которое должно быть «отмыто», были совершены на территории другого государства-члена или на территории государства, не входящего в состав ЕЭС. Данный подход отражает стремление европейского законодателя обеспечить стабильность и целостность общеевропейской финансовой системы, обезопасить ее от угроз, связанных с ее использованием для целей легализации доходов, полученных преступным путем. преступный антиотмывочный европейский
Определив, что следует понимать под легализацией доходов, и установив запрет на такого рода деятельность, Директива возлагает ряд обязанностей на кредитные организации и финансовые институты. Кредитные организации и финансовые институты -- обязанные субъекты в контексте требований Директивы.
В соответствии со ст. 3 Директивы, указанные субъекты обязаны принимать меры по предотвращению легализации преступных доходов их клиентами, а именно проводить идентификацию своих клиентов при их приеме на обслуживание. Идентификации подлежат клиенты, обращающиеся в кредитную организацию или финансовый институт, в частности, при открытии счета (в том числе сберегательного счета) либо в целях получения кастодиальных услугКастодиальные услуги -- услуги по хранению и распоряжению имуществом, в первую очередь ценными бумагами, клиента.. Требование идентификации распространяется также на клиентов, совершающих операцию на сумму 15 000 ЭКЮ и более, вне зависимости от того, идет ли речь о единовременной операции или ряде взаимосвязанных операций. Идентификация проводится и при совершении операции на меньшую сумму, если существуют серьезные подозрения, что указанная операция направлена на легализацию доходов.
При этом Директива не уточняет, что следует понимать под «взаимосвязанными операциями», оставляя это на усмотрение обязанных субъектов. Директива 91/308/ЕЭС также не определяет, каким образом должна проводится идентификация, указывая лишь на «подтверждающие данные»В тексте Директивы № 91/308/ЕЭС на английском языке -- supporting evidence.. На практике под такими данными понимается информация, достаточная для того, чтобы сотрудник кредитной организации или финансового института, ответственный за проведение идентификации потенциального клиента, мог установить личность потенциального клиента.
Помимо обязанности идентифицировать потенциальных клиентов, на кредитные организации и финансовые институты были возложены следующие обязанности: хранить копии документов, связанных с проведенной идентификацией; отказывать в осуществлении операций, относительно которых известно (или имеются такого рода подозрения), что они совершаются с целью легализации преступных доходов; не раскрывать клиентам информацию о том, что в отношении них проводится AML-проверка; самостоятельно информировать уполномоченные органы государств-членов, ответственные за противодействие отмыванию преступных доходов, о подозрительных сделках. Любопытно, что в части обязанности информировать уполномоченные органы государств-членов о подозрительных сделках Директива 91/308/ ЕЭС идет дальше того, что было установлено в Рекомендациях ФАТФ в то время. Последние предусматривали, что финансовым институтам должно быть либо предоставлено право направлять в уполномоченные органы отчет о подозрительных операциях, либо вменено в обязанность направлять такого рода отчеты, но исключительно по требованию соответствующих органов11. Директива же обязала кредитные организации и финансовые институты направлять отчеты о подозрительных операциях по собственной инициативе.
Обязанность кредитных организаций и финансовых институтов раскрывать уполномоченным органам информацию об операциях клиентов вступает в противоречие с требованием конфиденциальностиMitsilegas V. Money laundering counter-measures in the European Union. A new paradigm of security governance versus fundamental legal principles. The Hague/London/New York: Kluwer Law International. 2003. P 92. Sideek M. Legal instruments to combat money laundering in the EU financial market // Journal of Money Laundering Control. Jan 1, 2003. 1 (1): 14. P. 70., за нарушение которого при обычных условиях предусмотрена ответственность. Так, во всех государствах-членах нарушение банковской тайны рассматривалось в качестве основания для расторжения договораAlexander R. Opt. cit. P. 71.. Однако ст. 9 Директивы прямо исключает любого рода ответственность как самих обязанных субъектов, так и их директоров и сотрудников за раскрытие такой информации уполномоченным органам, ответственным за противодействие отмыванию доходов, полученных преступным путем, при условии добросовестности раскрытия информации.
К кредитным организациям и финансовым институтам в случае неисполнения ими любой указанной выше обязанности могут быть применены меры ответственности. Характер и объем таких мер определяется государствами-членами.
Широкая свобода усмотрения, предоставленная Директивой № 91/308/ЕЭС государствам-членам при определении мер ответственности за нарушение ее положений, а также в других аспектах явилась одним из ключевых недостатков документа. Гибкость, которую допускала Директива при ее трансформации в национальное законодательство, исключала единообразие подходов к ее имплементации в различных государствах-членах. Кроме того, не следует забывать, что уголовное право и, соответственно, меры ответственности, впрочем как и система уголовного преследования в целом, в тот период не являлись объектом гармонизации на общеевропейском уровне. Подобная ситуация, в свою очередь, позволяла лицам, осуществляющим деятельность по легализации доходов, проводить «отмывочные» операции в государствах-членах с наименее строгими требованиями.