Формирование в России «цифрового правительства» (на примере цифровизации государственной контрольно-надзорной деятельности)
Коданева С.И.
Мир стремительно меняется, бурно развиваются технологии, повышается качество жизни людей, мы переходим к цифровой экономике, построенной на знаниях и технологиях, но в то же время сложная макроэкономическая и геополитическая ситуация оказывает постоянное давление на экономику не только отдельных стран, но и целых регионов. Правительства по всему миру ощущают двойное давление. С одной стороны, требования граждан к качеству государственных услуг постоянно растут, и они хотят взаимодействовать с государственными органами через Интернет так же легко, как с банками и Интернет-магазинами. С другой стороны, правительствам необходимо сокращать административные расходы и повышать эффективность реализуемых программ. В России к этому добавляется проблема давления со стороны государственных органов на бизнес в силу недостаточно гибкой и адаптированной к современным условиям системы государственного контроля (надзора).
В то же время, цифровая экономика -- это прежде всего экономика данных. Одной из основных задач формирования новой технологической основы в цифровой экономике является сокращение административной нагрузки на субъекты хозяйственной деятельности вследствие использования информационно-коммуникационных технологий при проведении проверок органами государственного контроля (надзора).
Реформа этого направления ведется на протяжении многих лет, но до сих пор не завершена. Сделано уже многое. В целях охраны и защиты прав граждан в государстве проведена масштабная работа по внедрению риск-ориентированного подхода, развитию системы профилактики нарушений обязательных требований и их пересмотра, разработки и проведения оценки результативности и эффективности деятельности контрольно-надзорного органа в целом и каждого инспектора, внедрения проверочных листов и эффективных механизмов кадровой работы, предупреждения и профилактики коррупционных проявлений и автоматизации (цифровизации) деятельности органов государственного контроля (надзора). В настоящее время реализуется проект «регуляторной гильотины», направленный на устранение избыточного и чрезмерно сложного нормативного регулирования в тех сферах, где работает бизнес.
Однако пока что это не достигает заявленных целей - создания среды, комфортной для бизнеса и снижения чрезмерного давления на него. Представляется, что причиной тому является попытка «латания дыр» - совершенствования существующих процессов и механизмов государственной контрольно-надзорной деятельности. При этом не учитываются современные реалии, стремительное развитие цифровых технологий, которые создают принципиально новые механизмы управления, организации бизнес-процессов, процессов взаимодействия между поставщиками различных услуг и их потребителями. В сфере бизнеса уже довольно давно и активно реализуется концепция О2О (on-line to off-line), благодаря которой виртуальный и реальный миры все теснее переплетаются. Современные онлайн-технологии позволяют соединить отдельные части бизнеса и отдельные звенья производственной цепочки в единое целое. Смарт-бизнес будущего будет строиться на том, что поведение потребителя, его настроения и предпочтения анализируются в реальном времени и сразу же ложатся в основу внутренних процессов и решений.
Но граждане ждут того же и от государства. Они хотят получать государственные услуги (а в зарубежных странах сфера государственного контроля рассматривается как часть системы государственных услуг), общаться с государственными органами также легко, как с банками и такси через мобильные приложения. Не случайно в США - лидере по внедрению цифровых технологий, в том числе, и в государственном секторе, - граждане все больше неудовлетворены качеством государственных услуг.
Сегодня многие специалисты отмечают, что необходимо не просто совершенствовать формы и методы контроля (надзора), а, по сути, формировать их заново, практически исключив ранее принятые подходы и принципы. Активно меняющаяся экономическая обстановка, состояние общества и институтов государства, цифровизация многих сфер жизнедеятельности, диктуют новые требования как к функционалу контрольно-надзорных органов, так и к уровню подготовки их специалистов.
Так, в развитых странах сегодня стоит задача перехода к «цифровому правительству» - принципиально новой модели организации государственного управления, при которой органы власти будут не опираться на имеющиеся у них данные, а руководствоваться своими данными при принятии властных решений, включая формирование нормативной базы. Вытекающая из этой концепции ключевая особенность состоит в том, что правительства и их услуги должны во все большей степени опираться на собираемые данные.
Очевидно, что такая трансформация невозможна без кардинального изменения механизмов государственного контроля (надзора) и государственных услуг и полного перевода их «в цифровое пространство», что подразумевает:
* Получение данных в реальном времени;
* Управление, основанное на автоматизированном анализе больших данных;
* Высокую скорость принятия решений, изменение правил в реальном времени - мгновенное реагирование на изменения и интерактивность среды;
* Ориентацию на конкретного пользователя, автоматическое предоставление государственных услуг в соответствии с жизненной ситуацией гражданина (который становится ближе благодаря мобильным устройствам и Интернету вещей);
* Решения в одно касание;
* Цифровая экосистема понимается как центр синергии государства, бизнеса и граждан.
Таким образом, государство должно превратиться в «цифровую платформу», которая обеспечит минимизацию человеческого фактора и сопутствующей ему коррупции и ошибок, автоматизирует сбор статистической, налоговой и иной отчетности, обеспечит принятие решений на основе анализа реальной ситуации. Помимо решения основной задачи - удовлетворения растущих запросов общества и бизнеса к качеству государственного контроля (и государственных услуг в целом) - данный подход позволит, во-первых, сократить бюджетные расходы на реализацию данных функций за счет автоматизации большинства стандартных процедур. Так, изданный правительством Великобритании «Отчет об эффективности цифрового правительства» (Digital Efficiency Report) свидетельствует о том, что цифровые транзакции в 20 раз дешевле, чем транзакции по телефону, в 30 раз дешевле, чем по почте и в 50 раз дешевле, чем в очном режиме. Такая экономия рассматривается в качестве возможности повышения эффективности и снижения стоимости государственных услуг в Великобритании. Это может избавить от необходимости выполнять задачи снижения расходов бюджета путем сокращения или ограничения доступности этих услуг для населения.
Во-вторых, цифровизация госуправления позволит обеспечить постоянный сбор и обработку больших данных, которые, как известно, в условиях цифровой экономики становятся наиболее ценным ресурсом (не случайно, их называют «нефтью цифровой экономики»). Аналитика, построенная на больших данных, позволит отказаться от ручного управления и повысить качество принимаемых решений. Грамотное использование инструментов анализа больших данных (в частности, использование искусственного интеллекта) позволит решить задачу «персонализации» как мер государственной поддержки, так государственного контроля (надзора). Например, аналитика может использоваться для выявления случаев махинаций с налогами или уклонения от уплаты налогов.
Так, многие страны уже признали важность наличия единых баз данных, доступных для государственного сектора и используемых совместно всеми органами вместо ведения собственных реестровых записей каждым органом. В 2012 г. Дания издала стратегию «Хорошие базовые данные для каждого -- условие роста и эффективности». Государственные органы в Дании регистрируют различную информацию о физических лицах, предприятиях, объектах недвижимости, зданиях, адресах и т.д. Такая информация, называемая базовой, считается важной для повторного использования в рамках всего государственного сектора, так как она представляет собой важную основу для должного и эффективного выполнения государственными органами их функций. В Нидерландах существует аналогичная инициатива по коллективному использованию семнадцати «базовых реестров». Великобритания, несмотря на прошлые политические споры, разрабатывает политику совместного использования данных, которая позволит использовать основные базы данных в рамках всего государственного сектора, а в некоторых ситуациях -- и за его пределами. Ключевой шаг, который предпринимают сейчас ведущие правительства, состоит в признании не выполняемых функций и полномочий, а баз данных в качестве ключевых активов органов власти, а также в разработке стратегических планов внедрения стандартов интероперабельности и программного обеспечения промежуточного слоя, делающего возможной полную интеграцию таких баз данных через открытые интерфейсы программирования приложений.
Таким образом, цифровизация контрольно-надзорной деятельности предполагает замену бюрократического процесса, означающего взаимодействие большого количества чиновников, решениями на базе четких регламентов и анализа больших данных. Вектор законодательства должен быть направлен на то, чтобы управленческие решения нижнего уровня передать программным системам, работающим на основе искусственного интеллекта, так называемым интеллектуальным агентам, которые могут взять на себя всю алгоритмизируемую деятельность, а также обеспечить выполнение контрольно-надзорных функций, свободных от отрицательного влияния человеческого фактора.
Однако контрольно-надзорная деятельность в России по-прежнему носит преимущественно репрессивный характер, основываясь на последующем контроле, то есть на выявлении уже совершенных правонарушений и применении санкций. Особенно это заметно в сфере налогового и таможенного контроля.
Между тем анализ практики налогового администрирования в зарубежных странах показывает преимущество партнерской (превентивной) модели налогового администрирования. Основу партнерской модели налогового администрирования составляют определенные стандарты взаимодействия налоговых органов и налогоплательщиков. Декларация прав налогоплательщиков в налоговом законодательстве Австралии регламентирует объективность общения, контроль действий сотрудников налоговой службы, объяснение принятых решений, честность и профессионализм в ведении дел. В основе эффективной системы налогового администрирования в Швеции, которая славится минимальным уровнем уклонения от уплаты налогов, лежит доверие налогоплательщиков, уверенных в хорошей работе налоговой системы и выполнении налоговыми органами своих задач в соответствии с законом. В Великобритании, помимо принципов справедливости, содействия и ясности, особое внимание уделяется качеству обслуживания налогоплательщиков. Активно используется в зарубежных странах модель предварительного налогового регулирования - согласование налогоплательщиком с налоговым органом налоговых последствий сделок, вопросов ценообразования, распределения прибыли, инвестиционных проектов, иных хозяйственных операций до их фактического совершения. Подобные отношения действуют в форме либо заключения налоговых соглашений, либо получения индивидуальных консультаций. Например, во Франции, США, Швеции налогоплательщик имеет право запросить у налоговых органов предварительное заключение по планируемой сделке с точки зрения возможных налоговых последствий. В Германии же процедура согласования заключается в консультировании налогоплательщиков по вопросам отдельных налоговых платежей или оценки фактических ситуаций в связи с проведением фискального контроля. В Нидерландах при возникновении налогового риска компания обращается в налоговый орган, который в течение определенного срока обязан дать свои рекомендации по выходу из сложившейся ситуации.
Упрощению системы налогообложения способствует модель, позволяющая оплачивать все налоги через один счет и подавать единую декларацию. Например, в Италии введена форма единой налоговой декларации, объединяющей расчеты подоходного налога, НДС, а также взносов по социальному страхованию. Одновременно государство перешло на систему единого налогового платежа, в рамках которой налогоплательщик может осуществлять все свои налоговые платежи на единый счет. Похожая система действует и в Швеции.
Однако следует признать, что и в России в налоговой сфере за последние годы была проведена серьезная работа по оптимизации процессов налогового администрирования, причем с использованием современных информационных технологий. Так, налоговые органы автоматически получают информацию о той или иной стороне жизни налогоплательщика: рождении ребенка, продаже или покупке квартиры и прочее. С 2017 года начался переход на онлайн-кассы, которые автоматически передают информацию о сделках в налоговые органы. Более 800 тысяч налогоплательщиков зарегистрировали 2,3 миллиона касс, пробито 56 миллиардов чеков на 37,4 триллиона рублей. Это позволило уже сегодня сделать важный шаг к реальной цифровизации налогового контроля в отношении субъектов предпринимательской деятельности, применяющих упрощенную систему налогообложения. Так, они теперь могут передать полномочия по автоматическому формированию налоговых деклараций налоговым органам. Это позволит налогоплательщикам полностью освободиться от бюрократических проблем, связанных с ведением книг учета доходов и предоставления налоговых деклараций. Правда, пока что это распространяется только на индивидуальных предпринимателей, выбравших режим УСН «доходы». цифровой пространство налог транзитный
В России введена обязательная маркировка товаров. Маркировке подлежат алкогольная, табачная продукция, меховые изделия, лекарства, обувь, драгоценности. Планируется, что к 2024 году маркировке будут подлежать все товары, что позволит в автоматическом режиме контролировать движение физических объектов (маркированных товаров). Использование же контрольно-кассовой техники (ККТ) и заключенные Федеральной налоговой службой с российскими банками соглашения позволят контролировать движение денежных средств. Анализ этих данных с помощью интеллектуальных систем НДС-3 и Налог-3 позволит минимизировать риски уклонения от уплаты налогов. Однако, крайне важно, чтобы эти инструменты использовались не только в репрессивных целях (выявления фактов уклонения или незаконной налоговой оптимизации), но и для предоставления новых сервисов для бизнеса, таких как описанный выше сервис для индивидуальных предпринимателей, работающих на УСН.
Как известно, уже в 23 регионах действует налог на профессиональный доход для самозанятых. В связи с этим следует отметить, что впервые был применен принципиально новый для российских контролирующих органов подход, когда для этого эксперимента специально было разработано мобильное приложение. Это вписывается в модель «цифрового правительства», которое ориентировано на потребителя услуг (то есть гражданина), а значит, должно обеспечивать возможность максимально комфортной коммуникации с использованием тех каналов, которые сегодня наиболее распространены и востребованы, таких как социальные сети, мобильные приложения и т.д. Однако многие государственные сервисы сегодня по-прежнему спроектированы для компьютеров, что ограничивает возможности их использования, поскольку, во всем мире наблюдается тенденция роста мобильного Интернета с одновременным снижением использования домашних компьютеров при пользовании различными сервисами и услугами.