Таким образом, центр может, не теряя власти, расширять количество своих порученцев и функционеров, получая возможность сосредоточиться, прежде всего, на выработке общих решений, командовании, координации деятельности, сборе данных и контроле. Тем самым преграды для распространения его власти и расширения функций существенно уменьшаются, а возможности для экспансии увеличиваются. Проблемой становится необходимость кормить добавочных воинов и функционеров. Вот эта необходимость и является постоянным источником деятельности государства, его активности, необходимости что-то менять. Отделение исполнения функций порождает особую функцию верховной власти - контроль за исполните- лями.
Все это ведет к усложнению и порой к разбуханию верховной власти, специализации ее органов, возникновению сложного баланса интересов в ней. Отношения внутри верховной власти (в том числе и внутри правящего рода) часто становятся важнейшими в политической системе государства, даже судьбоносными для него. И это также свидетельствует об изменении роли и свойств верховной власти в государстве по сравнению с аналогами.
Разумеется, такое разделение функций еще очень неполно и фрагментарно. Обычаи вроде полюдья показывают, что верховная власть еще сама стремится или вынуждена и собирать дань, и вершить суд, и производить сакральные действия. Но все же во многих ранних государствах описанное отделение уже вполне заметно и играет важную роль. Оно способствует и развитию властных вертикалей, то есть подчинению управленцев сверху донизу одной воле и одним правилам. Этот принцип управления долгое время, правда, не играл слишком важной роли, однако в некоторых органах, особенно в армии, такие вертикали могли иметь место.
4.3 Начало формирования особого аппарата управления
4.3.1 Новые черты системы управления в раннем государстве
Наличие развитого аппарата управления, как мы видели, не является обязательным признаком раннего государства. И это вполне объяснимо. Ведь административный аппарат возникает часто именно как добавочный, неосновной способ управления, и только потом обнаруживаются его преимущества. Поэтому в раннем государстве он создавался в основном из наличного материала (а не из идеальных чиновников, которых просто не существовало), и, конечно, не был полностью профессиональным. Мало того, он лишь частично формировался из лично обязанных власти людей, а большей частью центр просто приспосабливал к своим нуждам уже сложившиеся формы самоуправления, управления и выполнения определенных функций теми или иными родами, слоями, выборными людьми[59]. Иными словами, аппарат управления в раннем государстве обычно не системный. Он заново формируется только в каких-то важных местах или направлениях. На привычный нам аппарат управления он похож только в отдельных фрагментах и моментах, а в целом представляет собой пеструю смесь старого и нового, поставленного на службу верховной власти. Эта система, однако, часто дает сбои то в одном, то в другом месте. Отсюда и постоянные поиски лучших административных решений, иногда наивных и близоруких, иногда просто вредных, но путем проб и ошибок все же открывающих простор для эволюционного развития.
Объем, степень сложности и разветвленности аппарата очень сильно зависят от объема самого государства. И тут никак нельзя сравнивать небольшие и огромные державы. Кроме того, разветвленность аппарата зависит от функций государства, поскольку там, где оно выполняет производственные задачи, соответственно и управленцев больше. Наконец, наличие достаточно развитого рынка делает ненужным часть управленцев, появляющихся в ряде государств в отсутствии рынка.
Таким образом, в раннем государстве начинается формирование особой системы управления, которая причудливым образом соединяет в себе старые и новые черты, а также и чисто переходные (впоследствии исчезающие) явления. Причем новые признаки могут и не играть еще определяющей роли. Поэтому сравнение управления в раннем государстве и аналогах должно идти, прежде всего, по пути выявления в первых новых моментов, особенно таких, которые оказались способными в дальнейшем перестроить общество. Здесь следует обратить внимание на следующее.
Во-первых, хотя нередко верховная власть вынуждена терпеть различные иные силы и формы управления, все же в ранних государствах по сравнению с аналогами чаще проглядывается более сложная и разветвленная система управления, пусть состоящая еще в основном из управленцев старой формации (в том числе родовых начальников), но уже замкнутая на верховную власть. Сам род правителя начинает теперь играть в чем-то новую роль: роль высшего эшелона власти, члены которого нередко раскиданы по всем уголкам страны. И даже в борьбе членов этого рода между собой за власть также можно увидеть, говоря словами русских историков XIX века, борьбу государственного и родового начал.
Во-вторых, если не во всех, то хотя бы в некоторых из ключевых органов и институтов (армии, суде, системе наместников, фискальных органах) верховная власть способна реально влиять как на назначения на важнейшие посты, так и на среднее звено руководителей.
В-третьих, для государства характерна бульшая социальная мобильность людей, выполняющих госфункции, чем для многих аналогов, выше степень легкости включения в указанный аппарат людей не из определенной элиты (рода, клана). Чем строже ограничения, вплоть до полной невозможности вхождения в него людей со стороны, тем больше в политии старых способов организации, не позволяющих перейти к собственно политико-административным методам управления.
В-четвертых, по сравнению с аналогами ранние государства имели гораздо больше возможностей для замены (снятия с должности) членов аппарата в связи с плохим выполнением обязанностей или необходимостью, хотя порой слишком большого простора для выбора кандидатов и не было.
В-пятых, в ранних государствах по сравнению с аналогами происходят большие изменения в составе управленцев, поскольку появляются новые типы управленцев. Об этом скажем несколько подробнее.
4.3.2 Изменения в составе управленцев
Виттфогель говорил, что государство - это «управление профессионалами»[60]. Но профессионал - это достаточно широкое понятие. Оно включает в себя и наследственных профессионалов, то есть тех, кто от рождения предназначен для отправления тех или иных обязанностей. Именно такими являлись вожди разных рангов в вождествах, а также наследственные главы, старосты общин или их частей. Поэтому можно сказать, что во многих аналогах и догосударственных образованиях также управляли профессионалы.
В ранних государствах наследственных и клановых[61] профессионалов, занимающих свой пост или должность независимо от центра, также было немало. Но постепенно все более заметную роль начинают играть нового рода управленцы (а также прежде маловажные типы управленцев).
Во-первых, существенно растет число и роль управленцев-функционеров[62]. А разница между функционером и, скажем, вождем существенна, поскольку первый выполнял ограниченные и специальные функции, а второй - общие[63]. Ибо вождь сосредоточивал на своем уровне всю полноту власти, а люди, поставленные (утвержденные) центром, часто имели только определенные полномочия.
Во-вторых, слой управленцев становится довольно пестрым, поскольку их права на должность были различны. Среди наследственных управленцев растет число утвержденцев. Они наследовали должности по родственной линии или получали ее из рук клана, но вступление на должность должно было утверждаться центром.
Среди новых типов управленцев особо стоило бы выделить назначенцев, тех, кто назначается (нанимается) на какие-то должности или места и зависит от правителя и власти. Разумеется, и эта группа была пестрой. Она включала в себя и тех, кто материально мог вполне обойтись без службы или даже вовсе тяготился своим положением. Но была и подгруппа тех, для кого служба была главным делом и кто очень сильно зависел от вышестоящей власти. Следует учитывать, что и в аппарат, и в дружины людей стремились подбирать по принципу преданности. Особенно удобны в этом плане для власти были люди без роду и племени, рабы и слуги, иноплеменники. Поэтому их и привлекали для управления[64]. Такая практика была широко распространена не только в государстве, но и у частных лиц. В некоторых государствах от управленцев требовали и специальных знаний, тем самым создавалась эволюционно перспективная группа управленцев-специалистов (в том числе писцов).
Таким образом, в политике и управлении появлялось все больше людей, которые жили за счет выполнения своих функций и прямо зависели от правительства. Разумеется, они могли еще не составлять полную систему, но чем дальше развивалось государство, тем заметнее был конфликт между профессионалами по праву и профессионалами-назначенцами, тем сильнее верховная власть стремилась или заменить первых на вторых, или превратить первых во вторых. История многих государств изобилует такими примерами. Чем более была способна верховная власть выполнить это, тем заметнее было развитие государства.
В демократиях и аристократических республиках, помимо функционеров, сформировался и тип профессиональных политиков. В этих обществах прийти к власти очень часто мог только подготовленный (и обычно состоятельный) гражданин. Эти люди занимались политикой не потому, что нуждались в доходах, а потому, что это было престижно и упрочивало их положение. Косвенным путем, правда, нередко удавалось получить и материальные выгоды, но прямой связи тут не было. Иными словами, это были свободные профессионалы, обладавшие особой квалификацией (ораторским искусством, знанием законов и т. п.).
Возможность служить или не служить, заниматься политикой или нет характерна для аристократических или сословных государств, где высшие слои (сословия) имеют независимые источники дохода. Но это могло быть только в том случае, когда государство обеспечивало и охраняло собственность этих людей. Иными словами, государство здесь выступало как исполнительный комитет (или как проводник) воли граждан, точнее, той части граждан, которой удалось навязать свою волю остальным[65]. Таким образом, свободные профессионалы были частью политической системы и фактически частью госаппарата (как сегодня в развитых демократиях партийные функционеры, по сути, являются частью государственной машины). Какие-то из них прямо находились у власти, другие оставались «оппозицией его величества», но в целом это была неразрывная система.
Общие черты профессионалов-функционеров и профессионалов свободных заключались в том, что для занятия должности или занятия политикой ни безоговорочного права, ни строгой обязанности у них чаще всего не было. Имелась и определенная свобода в выборе занятий, и определенная неуверенность в прочности своего положения. Следует также отметить и необходимость в специальных знаниях.
5. Новые и нетрадиционные формы регулирования жизни общества
5.1 Традиционные и нетрадиционные формы регулирования жизни общества
Во второй части мы отмечали, что политическая власть в государстве постепенно приобретает возможность регулировать при необходимости любые аспекты жизни общества. Какие именно моменты будут объектом такого регулирования, разумеется, зависит от очень многих вещей, в том числе от задач и силы верховной власти. Но при определенных ситуациях даже вопросы, весьма далекие от политики, становятся политическими, если верховная власть начинает в них влезать, менять и контролировать. Но вместе с объемом и сложностью сферы регулирования в раннем государстве существенно повышается и роль нетрадиционных методов регулирования, а также появляются новые[66].
Что я имею в виду под традиционными методами регулирования жизни общества? Это методы, которые:
а) уже устоялись и потому не требуют отходов от прежней практики;
б) основаны на таких обычаях и деятельности людей и групп, которые либо проходят вовсе без какого-либо участия верховной власти, либо ее участие в них объясняется традицией и обязанностями, которые верховная власть не может изменить (вроде какого-нибудь обряда плодородия, религиозных празднеств, выслушивания жалобщиков и т. п.).
Соответственно нетрадиционные и новые методы:
а) обязательно связаны с прямым или косвенным участием верховной власти (непосредственно или через ее представителей);
б) в них явно выражается воля верховной власти, и они могут быть связаны с теми или иными изменениями в обычаях и законах.
Разумеется, деление на традиционные и нетрадиционные методы весьма условно. Но оно способно быть полезным при анализе особенностей ранних государств по сравнению с аналогами. В частности, в последних изменение традиций, регулирующих социально-политическую жизнь, было связано, в первую очередь, со сверхразвитием старых направлений и потенций. Зато в ранних государствах наряду с таким сверхразвитием укрепляется важная способность к реформированию и / или к разрыву с некоторыми традициями.
5.2 Нетрадиционные и новые формы регулирования
- реформирование;
- разрыв с традициями и тенденция к замене традиций политической волей (деятельностью управленцев или выборных лиц, правом, насилием, нормотворчеством власти и т. п.);
- рост значения принуждения и контроля за исполнением, в том числе установление контроля за прежде автономными должностными лицами и органами (судами, старостами и т. п.)[67];
- изменения в системе поощрений и наказаний (в т. ч. их кодификация или детализация, появление новых форм поощрения и наказания, изменение круга или положения лиц, имеющих право осуществлять наказания и поощрения);