. В план-график закупок подлежит включению перечень товаров, работ, услуг, закупка которых осуществляется путем проведения конкурса (открытого конкурса, конкурса с ограниченным участием, 2-этапного конкурса, закрытого конкурса, закрытого конкурса с ограниченным участием, закрытого 2-этапного конкурса), аукциона (аукциона в электронной форме, закрытого аукциона), запроса котировок, запроса предложений, закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), а также способом определения поставщика (подрядчика, исполнителя), устанавливаемым Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 111 Федерального закона о контрактной системе.
. В случае если определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для лиц, указанных в пункте 3 настоящего документа, осуществляется уполномоченным органом или уполномоченным учреждением, определенными решениями о создании таких органов, учреждений или решениями о наделении их полномочиями в соответствии со статьей 26 Федерального закона о контрактной системе, то формирование планов-графиков закупок осуществляется с учетом порядка взаимодействия заказчиков с уполномоченным органом, уполномоченным учреждением.
. В план-график закупок включается информация о закупках, об осуществлении которых размещаются извещения либо направляются приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) в установленных Федеральным законом о контрактной системе случаях в течение года, на который утвержден план-график закупок.
. В случае если период осуществления закупки, включаемой в план-график закупок государственного заказчика или муниципального заказчика в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации либо в план-график закупок учреждения или юридического лица, указанных в подпунктах "б" или "в" пункта 3 настоящего документа, превышает срок, на который утверждается план-график закупок, в план-график закупок также включаются сведения о закупке на весь срок исполнения контракта.
. Лица, указанные в пункте 3 настоящего документа, ведут планы-графики закупок в соответствии с положениями Федерального закона о контрактной системе и настоящего документа. Внесение изменений в планы-графики закупок осуществляется в случаях:
а) изменения объема и (или) стоимости планируемых к приобретению товаров, работ, услуг, выявленные в результате подготовки к осуществлению закупки, вследствие чего поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг в соответствии с начальной (максимальной) ценой контракта, предусмотренной планом-графиком закупок, становится невозможной;
б) изменения планируемой даты начала осуществления закупки, сроков и (или) периодичности приобретения товаров, выполнения работ, оказания услуг, способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя), этапов оплаты и (или) размера аванса, срока исполнения контракта;
в) отмены заказчиком закупки, предусмотренной планом-графиком закупок;
г) образовавшейся экономии от использования в текущем финансовом году бюджетных ассигнований в соответствии с законодательством Российской Федерации;
д) выдачи предписания федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления об устранении нарушения законодательства Российской Федерации в сфере закупок, в том числе об аннулировании процедуры определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
е) реализации решения, принятого заказчиком по итогам обязательного общественного обсуждения закупки;
ж) возникновения обстоятельств, предвидеть которые на дату утверждения плана-графика закупок было невозможно;
з) в иных случаях, установленных высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией в порядке формирования, утверждения и ведения планов-графиков закупок.
. Внесение изменений в план-график закупок по каждому объекту закупки осуществляется не позднее чем за 10 календарных дней до дня размещения на официальном сайте извещения об осуществлении закупки, направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), за исключением случая, указанного в пункте 11 настоящего документа, а в случае если в соответствии с Федеральным законом о контрактной системе не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), - до даты заключения контракта.
. В случае осуществления закупок путем проведения запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера в соответствии со статьей 82 Федерального закона о контрактной системе внесение изменений в план-график закупок осуществляется в день направления запроса о предоставлении котировок участникам закупок, а в случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с пунктами 9 и 28 части 1 статьи 93 Федерального закона о контрактной системе - не позднее чем за один календарный день до даты заключения контракта.
3. Особенности осуществления отдельных видов закупок
Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках) определяет общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к ней, оставляя без регламентации само понятие "закупка", а также процедурные вопросы ее осуществления. Упущение дефиниции центрального понятия является серьезным правовым пробелом Закона о закупках. Хотя системный анализ норм Закона о закупках позволяет отнести его к гражданскому законодательству и, руководствуясь аналогией закона (п.1 ст.6 Гражданского кодекса РФ), применить нормы права, регулирующие сходные отношения, для определения термина "закупка".
Так, согласно ст.3 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" Закон о контрактной системе закупка - это совокупность действий, осуществляемых заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта.
Другими словами, закупка представляет собой совокупность последовательных действий заказчика, в первую очередь нацеленных на выбор контрагента для заключения с ним конкретного договора.
Реализовывая закупки, заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом РФ (далее - ГК РФ), Законом о закупках, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми правовыми актами, регламентирующими правила закупки (положение о закупке). Именно положение о закупке является главным документом, регламентирующим закупочную деятельность заказчика (ст.2 Закона о закупках).
В положении о закупке могут быть предусмотрены иные (помимо конкурса или аукциона) способы закупки. При этом заказчик обязан установить в своем положении порядок закупки указанными способами (ч.3 ст.3 Закона о закупках). Значит, конкурсы или аукционы должны быть обязательно предусмотрены в положении о закупке, а дополнительно к ним возможны иные способы закупки, виды и условия использования которых заказчик определяет самостоятельно.
С учетом сказанного спорным видится мнение К.В. Кичика о том, что здесь имеет место "навязывание" хозяйствующим субъектам сложных закупочных процедур. Одна из форм торгов (конкурс или аукцион) всего лишь должна быть зафиксирована в положении о закупке, но это далеко не означает, что заказчик обязан фактически проводить конкурсные или аукционные торги.
В тексте Закона о закупках, помимо торгов, непосредственно упомянут и еще один способ закупки: у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика). Разумеется, этими способами заказчик может не ограничиваться, и практика демонстрирует широкую палитру закупочных процедур, среди которых конкурентные переговоры, запрос коммерческих предложений, запрос котировок цен, выбор наилучшей оферты и др.
"Неторговые" способы закупок (не являющиеся, иначе говоря, торгами) вызывают в современной практике весьма негативное отношение - их называют "экзотическими способами", "уловками заказчика", "оригинальными изобретениями", "неадекватным исполнением закона" и т.п. Такая предвзятость видится необоснованной по следующим соображениям.
Общеизвестно, что важнейшим принципом гражданского права является принцип свободы договора - это системообразующая основа гражданского законодательства, из смысла которой вытекают другие его принципы: равенство участников гражданского оборота, неприкосновенность собственности, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав, без которых свобода договора в сущности своей невозможна.
Свобода договора заключается не только в самостоятельном выборе того, с кем заключать договор, но и в самостоятельном определении алгоритма процедуры выбора данного лица. По этой причине попытки отождествления различных процедур выбора контрагента именно с торгами, стремление противопоставить торги и иные процедуры заключения договора представляются неприемлемыми. Наоборот, торги следует обозначить в качестве частного случая процедуры определения контрагента для целей заключения с ним договора, не умаляя возможностей использования иных ("неторговых") процедур.
Занятно, что по статистике 2012 г. самым популярным среди заказчиков способом закупки стала закупка у единственного поставщика. Закон о закупках не разделяет способы закупки на конкурентные и неконкурентные; само понятие "конкурентных способов" в противовес закупке у единственного поставщика получило нормативное закрепление сравнительно недавно в ст.28Закона о контрактной системе.
Противопоставление конкурентных способов и закупки у единственного поставщика прочно вошло в обиход специалистов в сфере закупочной деятельности. Хотя уместно уточнить, что здесь надо говорить о конкуренции не в том смысле, который придается этому понятию в антимонопольном законодательстве (п.7 ст.4 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции"), а в более узком значении - как состязанию и соперничеству между двумя субъектами в конкретном соревновании за право заключить договор на определенных условиях.
Авторы одного из комментариев к Закону о закупках отмечают, что в нем просматривается легальная классификация видов закупочной деятельности: общий порядок - закупка способами, предусмотренными Законом и положением о закупке, по результатам которых заключаются договоры; специальный вид закупки - заключение договора с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком), который является особым видом (приемом, методом) в закупочной деятельности, но не способом закупки.
В правоприменительной практике действительно распространено представление о закупке у единственного поставщика как об "исключении из правил". В основном оно обусловлено сомнениями в правомерности такой закупки при наличии конкурентного рынка товаров (работ, услуг), а также ее нестыковкой с принципами закупки, содержащимися в ч. 1 ст. 3 Закона о закупках.
Хотя оснований для подобного рода сомнений, на мой взгляд, нет. Решение вопроса о способах закупки отдано на усмотрение заказчика - сам Закон о закупках эти вопросы не регулирует. Коль скоро Закон предоставляет заказчику право по собственному усмотрению выбирать и регламентировать способы закупки, безосновательно одни способы закупки считать "правилом", а другие - "исключением из правил".
По мнению В.Ю. Панченко и А.А. Востриковой, при отсутствии детального конкретного правового регулирования принципы выступают основным правовым средством в распоряжении участников закупки и контролирующих органов.
В части 1. ст.3 Закона о закупках закреплены четыре принципа закупки товаров, работ, услуг:
) информационная открытость закупки;
) равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки;
) целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика;
) отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.
Первый принцип - информационная открытость - в процессе закупки у единственного поставщика соблюдается: извещение о закупке, документация о закупке, включая проект договора, подлежат размещению на официальном сайте. К тому же в составе ежемесячной отчетности заказчика на официальном сайте размещаются сведения о количестве и об общей стоимости договоров, заключенных по результатам закупки у единственного поставщика (часть 19 ст.4 Закона о закупках).
Авторы ранее названного комментария к Закону о закупках отмечают, что требования к извещению и документации в отношении закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) абсурдны и неисполнимы, поскольку такая закупка по своей природе предполагает обращение заказчика к единственному участнику соответствующего рынка с предложением заключить договор и может регулироваться положением о закупке лишь в части условий ее применения.
Подобная позиция видится излишне радикальной, а главное, не вполне аргументированной: особенность рассматриваемого способа закупки, конечно, состоит в том, что заказчик никого не приглашает для участия в процедуре закупки, - в этом случае извещение и документация о закупке попросту носят уведомительный характер. Требование информационной открытости в этой части не является ни абсурдным, ни неисполнимым, оно вполне соответствует первому принципу закупки, обозначенному в ч.1 статьи 3 Закона о закупках. Как здесь не вспомнить о "золотом правиле толкования правовых норм": словам и выражениям, употребленным законом, следует давать распространенное, обычное их значение. Так вот "извещение" вовсе не означает "приглашение", извещение суть уведомление, сообщение, информация, оповещение и т.п.
Участник закупки в этой процедуре только один - тот самый "единственный", кому заказчик предлагает вступить в договорные отношения, поэтому второй и четвертый принципы закупки товаров, работ, услуг при осуществлении данной процедуры априори нарушены быть не могут.
Третьему принципу закупка у единственного поставщика соответствует в полной мере, так как нацелена на экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг и реализацию мер, направленных на сокращение издержек заказчика.
По поводу закупки у единственного поставщика в условиях конкурентного рынка нужно отметить, что "единственный поставщик" - это условный термин, он не означает, что на конкретном товарном рынке имеется единственный поставщик в буквальном смысле этого слова. Подобная интерпретация подразумевала бы, что закупка у единственного поставщика возможна исключительно в условиях естественной или фактической монополии.