Дипломная (вкр): Государственный надзор и контрольно-надзорные органы на примере прокуратуры

Государственный надзор и контрольно-надзорные органы на примере прокуратуры

Дипломный проект

Государственный надзор и контрольно-надзорные органы на примере прокуратуры

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Коренное изменение общественных отношений в соответствии с целями и принципами организации демократического, социального, правового государства, обновление системы норм права и развитие на их фундаменте принципиально нового способа функционирования государственного аппарата, который отвечает требованиям законности, невозможны без надлежащей организации и осуществления контроля и надзора в государственном управлении, в обществе в целом.

Россия имеет достаточно разветвленную систему контроля и надзора. В то же время говорить о том, что эта система в государственном управлении работает четко нельзя. Усовершенствования требует как законодательство, определяющее правовой статус и полномочия контрольно-надзорных органов, так и их структура. Нечеткое определение задач и функций органов контроля и надзора, недостаточная определенность способов их взаимодействия препятствует надлежащему осуществлению мер по отслеживанию реформаторских процессов в обществе.

Сейчас встает проблема реорганизации как государственного, так и негосударственного контроля, прокурорского надзора. Ее решение требует комплексного подхода. Необходимо совершенствовать формы и методы контрольно-надзорной деятельности, искать пути повышения их эффективности.

Вопросы контроля и надзора всегда интересовали ученых, что нашло свое отражение в научных работах. Такой интерес можно понять. Пробелы в законодательстве, регулирующем контрольные и надзорные полномочия соответствующих органов, его противоречивость, порождают недостатки в деятельности контрольно-надзорных органов, а иногда и прямые злоупотребления со стороны должностных лиц этих структур. В то же время четкое определение места и роли контроля и надзора в общественных отношениях, надлежащая регламентация контрольной и надзорной деятельности уже сами по себе могут стать залогом соблюдения норм права, существенно ослабить напряженность в отношениях между субъектом и объектом контроля или надзора.

Все вышеуказанное, а также ряд правовых проблем и спорных вопросов контроля и надзора в государственном управлении и стали основанием для избрания этой темы исследования.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления контрольно-надзорной функции государственной власти.

Предметом исследования выступают теоретико-правовые аспекты контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации.

Целью исследования является анализ осуществления надзорной деятельности органов исполнительной власти как государственно-правового института, а также организация прокурорского надзора в современных условиях (на примере прокуратуры Санкт-Петербурга).

Согласно поставленной цели исследования предпринята попытка решить следующие задачи:

1)      проанализировать правовую основу осуществления государственного контроля (надзора) в Российской Федерации;

2)      охарактеризовать систему контрольно-надзорных органов России;

)        провести анализ контрольно-надзорной функции органов исполнительной власти Российской Федерации;

)        проанализировать существующие методики оценки качества государственного управления с учетом зарубежного опыта;

)        провести анализ организации прокурорского надзора на примере прокуратуры Санкт-Петербурга, рассмотреть проблемы и направления по его совершенствованию.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частные методы познания: анализ, синтез, обобщение, систематизация, историко-правовой, нормативно-логический, системно-структурный, сравнительно-правовой, статистический.

Нормативно-правовой основой исследования являются действующие нормативные правовые акты, и прежде всего, Конституция РФ, Федеральные законы РФ; указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, приказы Прокуратуры Санкт-Петербурга и др.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных специалистов в области теории права и государства, государствоведения и государственного управления, административного права, прокурорского надзора, таких авторов, как: И.Н. Барциц, С.Г. Буянский, Д. Кауфманн, С.И. Литвиненко, К.И. Масленников, Н. Мэннинг, М.В. Опимах, А.Б. Яблонская и др.

Структура и объем дипломного проекта. Исследование состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка использованной литературы (всего источника) и приложений. Работа содержит таблицы и рисунка. Общий объем работы составляет страницы печатного текста.

ГЛАВА 1. ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОЦЕНКА ЕГО ЭФФЕКТИВНОСТИ

прокуратура государственный контроль

1.1 Правовое регулирование деятельности контрольно-надзорных органов в Российской Федерации

Контроль (надзор), осуществляемый органами исполнительной власти А.Б. Яблонская определяет как «совокупность действий по наблюдению за функционированием соответствующего объекта контроля (надзора) с целью: получения объективной и достоверной информации о состоянии дел на нем, применения мер по предупреждению правонарушений (с правом прямого вмешательства в оперативную деятельность объекта контроля), предоставления помощи подконтрольной структуре в восстановлении законности и дисциплины, установления причин и условий, способствующих нарушению требований правовых норм, принятия мер по привлечению к правовой ответственности виновных лиц».

В настоящее время на федеральном уровне законодательную базу государственного контроля (надзора) составляют Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ) и около 90 отраслевых федеральных законов, регламентирующих отдельные виды государственного контроля (надзора).

Подзаконная нормативно-правовая база государственного контроля (надзора) также имеет общую и специальную (отраслевую) часть.

Общую часть образуют:

6 базовых постановлений Правительства Российской Федерации (постановления Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. № 584 «Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности»; от 20 августа 2009 г. № 689 «Об утверждении Правил аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю»; от 5 апреля 2010 г. № 215 «Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)»; от 30 июня 2010 г. № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»; от 27 декабря 2012 г. № 1443 «Об утверждении Правил формирования и ведения федеральной государственной информационной системы «Мониторинг деятельности контрольно-надзорных органов»; от 15 декабря 2012 г. № 1311 «О порядке оплаты услуг экспертов и экспертных организаций, а также возмещения расходов, понесенных ими в связи с участием в мероприятиях по контролю»);

приказ Минэкономразвития России (приказ Минэкономразвития России от 30 апреля 2009 г. № 141 «О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», утвердивший типовые формы документов, используемых в рамках контроля (надзора));

2 приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации (приказы Генпрокуратуры России от 11 августа 2010 г. № 313 «О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и от 27 марта 2009 г. № 93 «О реализации Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»).

Отраслевая часть состоит из более 40 постановлений Правительства Российской Федерации, изданных в развитие Закона № 294-ФЗ и утверждающих Положения об осуществлении отдельных видов контроля либо закрепляющие в случаях установленных законами какие-либо особенности осуществления отдельных видов контроля (например, постановление Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2009 г. № 944 «Об утверждении перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью»), а также нескольких десятков различных ведомственных актов, среди которых можно особо выделить административные регламенты исполнения контрольно-надзорных функций.

Следует отметить, что в течение последних 2-х лет нормативно-правовая база государственного контроля (надзора) и муниципального контроля претерпела довольно сильные изменения. Их анализ позволяет выделить следующие основные направления корректировки соответствующих нормативных правовых актов.

. Расширение перечня видов контроля (надзора), полностью или частично изъятых из сферы действия Закона № 294-ФЗ. Так, в частях 3 и 3.1. статьи 1 Закона № 294-ФЗ содержится перечень случаев, в которых положения указанного закона не применяются к проверкам, проводимым государственными органами и органами местного самоуправления. В части 4 данной статьи приведен перечень видов контроля (надзора), в отношении которых другими федеральными законами могут быть установлены особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры. Оба перечня присутствуют в статье 1 Закона № 294-ФЗ, начиная с самой первой его редакции. Однако на протяжении действия рассматриваемого закона они претерпевают постоянное расширение (рис.1).

Рис. 1. Количество видов контроля (надзора), исключенных из сферы действия Закона № 294-ФЗ

Изменения, произошедшие в отношении перечней видов контроля, полностью или частично исключенных из сферы действия Закона № 294-ФЗ, можно разделить на несколько групп.группа - виды контроля, которые ранее в законодательстве отсутствовали и сразу после нормативного установления были исключены из сферы действия Закона № 294-ФЗ: надзор в национальной платежной системе; государственный контроль за осуществлением деятельности по проведению организованных торгов. группа - виды контроля, на которые ранее в полной мере формально распространялся Закон № 294-ФЗ и которые в настоящее полностью выведены из-под действия данного закона: государственный портовый контроль; контроль за соблюдением законодательства о размещении заказов. группа - виды контроля, которые были переведены из разряда контроля, частично исключенного из общих правил, в категорию контроля, полностью выведенного из сферы Закона № 294-ФЗ: таможенный контроль.группа - виды контроля, на которые ранее в полном объеме распространялся Закон № 294-ФЗ и которые в настоящее время частично изъяты из общих правил: федеральный государственный пожарный надзор; государственный контроль на территории особой экономической зоны; государственный контроль в сферах естественных монополий; государственный надзор в области организации и проведения азартных игр; государственный надзор за проведением лотерей; федеральный государственный надзор за деятельностью некоммерческих организаций. группа - виды контроля, переведенные из перечня видов контроля, частично изъятых из общих правил, в категорию видов контроля, на которые в полном объеме распространяется Закон № 294-ФЗ: контроль в области обращения и защиты информации; контроль за соблюдением стандартов раскрытия информации организациями коммунального комплекса; контроль за оборотом оружия, боеприпасов и патронов к нему; контроль за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Наличие перечня отдельных видов контроля, полностью или частично исключенных из правил Закона № 294-ФЗ, является обоснованным, т.к. за термином «государственный контроль (надзор)» скрываются разнообразные по своему содержанию правовые институты. Попытка придать им полное единообразие может лишить отдельные виды контроля смысловой нагрузки (например, виды контроля, осуществляемого в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации) либо неоправданно повысить риск наступления опасных последствий из-за нарушения обязательных требований (к примеру, надзор в области промышленной безопасности).

Вместе с тем, по мнению М.В. Опимах, «постоянное расширение данных перечней снижает уровень гарантий подконтрольных лиц. Как правило, отраслевыми федеральными законами сокращается периодичность проверок, увеличиваются сроки их проведения, исключается необходимость уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения таких проверок с органами прокуратуры». В связи с этим представляется желательным сокращение перечня видов контроля, полностью или частично исключенных из сферы действия Закона № 294-ФЗ, или хотя бы сохранение данных перечней в существующем объеме в будущем. Сокращение перечня видов контроля, полностью или частично исключенных из общих правил, можно осуществлять следующим образом: постепенно распространять на отдельные виды контроля в полном объеме правила, предусмотренные Законом № 294-ФЗ, с постоянным сбором и анализом статистики о количестве случаев причинения вреда в соответствующей сфере. При наблюдении роста случаев причинения вреда в отношении вида контроля могут быть возвращены особые правила.

К настоящему времени действуют более 30 постановлений Правительства Российской Федерации, которыми утверждены положения об отдельных видах государственного контроля (надзора). Указанные акты Правительства Российской Федерации определяют порядок осуществления видов государственного контроля (надзора), как подпадающих под действие Закона № 294-ФЗ, так и частично выведенных из сферы действия данного закона. Также в настоящий момент действуют более 70 административных регламентов исполнения государственных функций по осуществлению контроля (надзора), полностью или частично подпадающих под действие Закона № 294-ФЗ, а также 2 административных регламента взаимодействия при исполнении контрольно-надзорных функций и 3 административных регламента предоставления государственных услуг по приему уведомлений о начале осуществления отдельных видов деятельности.

Вместе с тем данная работа не завершена. Например, административные регламенты предоставления государственных услуг по приему уведомлений о начале осуществления отдельных видов деятельности приняты только в 3 уполномоченных федеральных органах (Роспотребнадзоре, Роструде и ФМБА России) и отсутствуют в 3 ведомствах (Ространснадзоре, МЧС России и Росстандарте).

В течение 2011-2012 годов в КоАП РФ был внесен ряд изменений, серьезным образом развивших систему составов административных правонарушений и увеличивших административные наказания в описываемой сфере.