Дипломная (вкр): Государственный надзор и контрольно-надзорные органы на примере прокуратуры

С одной стороны, детализирована и ужесточена административная ответственность подконтрольных субъектов за нарушение порядка проведения проверок:

. Статья 19.4.1. КоАП РФ дополнена нормой, устанавливающей ответственность за воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), в том числе за воспрепятствование, повлекшее невозможность проведения или завершения проверки, и за повторное совершение указанного деяния. Административное наказание за данное деяние составляет: для должностных лиц и индивидуальных предпринимателей - от 2 тысяч рублей до 20 тысяч рублей или дисквалификация от 6 месяцев до 1 года, для юридических лиц - от 5 тысяч рублей до 100 тысяч рублей.

. Статья 19.5 КоАП РФ дополнена нормами, устанавливающими квалифицированные составы такого правонарушения, как невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный контроль (надзор). Уточнено наказание за невыполнение предписания органа государственного пожарного надзора, органа государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов, органа государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, органа по контролю (надзору) в сфере безопасности при использовании атомной энергии.

. Десятикратно увеличена ответственность за непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 19.6 КоАП РФ). Штраф за данное правонарушение, налагаемый на должностных лиц, увеличен до 4-5 тысяч рублей.

С другой стороны, усилена ответственность за несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора) требований законодательства о государственном контроле (надзоре). Так, внесены изменения в статью 19.6.1. КоАП РФ, в соответствии с которыми предусмотрено наложение административного штрафа на должностное лицо в размере от 5 тысяч до 10 тысяч рублей либо дисквалификация должностного лица на срок от 6 месяцев до 1 года за повторное нарушение законодательства о контроле.

.2 Система контрольно-надзорных органов в Российской Федерации и итоги их деятельности

В коллективном исследовании «Состояние системы государственного контроля в Российской Федерации» контрольно-надзорные функции в Российской Федерации государственных органов исполнительной власти распределяют в соответствии с их следующей системой: 1) Правительство РФ; 2) иные федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства) совместно с их территориальными органами; 3) главы (высшие должностные лица) субъектов РФ (губернаторы, главы администраций); 4) правительства субъектов РФ; 5) иные органы исполнительной власти субъектов РФ.

1. Правительство РФ, являясь органом общей компетенции, осуществляет систематический контроль за исполнением Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров государственными органами исполнительной власти, руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность, контролирует составление и исполнение федерального бюджета, проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществляет валютный контроль (Ст. 15 ФКЗ «О Правительстве РФ»).

2. В соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 г. № 314 установлена трехзвенная система федеральных органов исполнительной власти (федеральное министерство - федеральная служба - федеральное агентство), которая подразумевает соответствующее распределение между ними нормотворческих, контрольно-надзорных и организационно-хозяйственных функций.

Федеральное министерство и федеральное агентство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору. Федеральное министерство, помимо функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Федеральное агентство осуществляет функции по предоставлению государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции.

Федеральные службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области государственной обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, проведения борьбы с преступностью и обеспечения общественной безопасности.

В настоящее время действуют следующие федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контрольно-надзорную функцию.

.1. Федеральные министерства и федеральные службы, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы, подведомственные этим федеральным министерствам (МВД, ГИБДД или Госавтоинспекция), МЧС России, Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Министерство юстиции РФ, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная служба судебных приставов, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная служба по финансовому мониторингу).

.2. Федеральные службы, руководство которыми осуществляет Правительство РФ (Федеральная миграционная служба, Государственная противопожарная служба МЧС России, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральное казначейство, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финасово-бюджетного надзора, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба по труду и занятости; Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор); Федеральная служба государственной статистики (Росстат); Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии; Федеральная антимонопольная служба и ряд других. 3. Отдельные элементы правового статуса глав субъектов РФ (губернаторов и др.) сходны с элементами правового статуса Президента РФ, хотя и осуществляются на разных уровнях. Однако они в отличие от Президента РФ не выполняют ряда особых функций, кроме того, во многих конституциях (уставах) субъектов РФ главы субъектов в отличие от Президента РФ названы главами исполнительной власти. 4. Правительства субъектов РФ (администрации субъектов РФ) решают общие вопросы управления, если они не относятся к компетенции федеральных органов исполнительной власти. К контрольным полномочиям высших исполнительных органов субъектов РФ можно отнести следующие: обеспечение исполнения бюджета субъекта РФ (в том числе разрабатывают проект бюджета и программ социально-экономического развития субъекта РФ, отчет об их исполнении); формирование иных органов исполнительной власти субъекта РФ, в частности контрольных (по предметам совместного ведения РФ и субъектов (ст.72 Конституции РФ), а также по предметам ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ). Необходимо отметить, что количество федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорную функцию в соответствии с Указом Президента РФ № 314 от 09.03.2004 г., возросло по сравнению с общим количеством упраздненных органов, что, по мнению О.В. Павлова «затрудняет деятельность подконтрольных объектов (физических и юридических лиц)». В связи с этим актуальным представляется максимальное сокращение количества органов, осуществляющих контрольно-надзорную функцию в отношении одного объекта, а также повышение гарантий прав физических и юридических лиц при проведении контрольно-надзорной деятельности.

В 2012 г. основные количественные показатели, характеризующие контрольно-надзорную деятельность остались приблизительно на том же уровне, что и в 2011 г. (табл. 1).

Таблица 1. Отдельные количественные показатели контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации в 2011-2012 гг.

* В 2012 г. в системе статистического учета контрольно-надзорной деятельности произошли следующие существенные изменения: отказ от учета в общем числе контрольно-надзорных мероприятий административных расследований; создание отдельной системы учета лицензионного контроля; изменение перечня показателей, в том числе введение показателей, характеризующих ущерб от деятельности поднадзорных субъектов.

На основании анализа оценки масштабов контрольно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти можно сделать выводы об изменении структуры контрольно-надзорных органов и перераспределении полномочий между ними, а также между различными уровнями власти; о наличии тенденции к снижению административной нагрузки на объекты контроля путем уменьшения количества проверок.

Среди значительных изменений в выбранной группе отдельных показателей следует отметить:

сокращение количества проверок на муниципальном уровне на 30%;

сокращение финансирования контрольных полномочий на региональном уровне на 43%,

снижение охвата подконтрольных субъектов, в отношении которых проведены проверки на 32%.

Если первые два изменения связаны с региональной и муниципальной статистикой, к качеству которой следует относиться с определенными допущениями, то снижение доли подконтрольных субъектов объясняется исключением из статистики лицензионного контроля.

Можно предположить, что при дополнении анализа данными о лицензионном контроле ситуация в 2012 г. еще в большей степени приблизится к 2011 г. Иными словами, основные выводы о деятельности контрольно-надзорных органов остаются неизменными: общее количество проверок составляет примерно 2,8 млн.ед.; подавляющее большинство проверок сосредоточено на уровне федеральных контрольно-надзорных органов; плановые проверки охватывают примерно половину проверочной работы контрольно-надзорных органов; в случае проведения проверки примерно в 60% случаев выявляются нарушения; если у проверяемого субъекта выявляются нарушения, то их выявляется в среднем 5 ед.

Значимая новация статистического учета 2012 г. состоит в начале сбора значений показателей, характеризующих нанесение ущерба поднадзорными субъектами. Всего контрольно-надзорными органами всех уровней зарегистрировано лишь 159,2 тыс. случаев причинения поднадзорными субъектами вреда (табл. 2), при этом 9 % случаев выявлено федеральными контрольно-надзорными органами; 88% случаев связано с причинением вреда жизни и здоровью граждан.

Таблица 2. Количество случаев причинения вреда поднадзорными субъектами по уровням власти

Следует отметить, что нарушения обязательных требований, представляющие непосредственную угрозу причинения вреда и в связи с причинением вреда выявлены (при проверках федеральными органами исполнительной власти) всего у 163,4 тыс. и 20,7 тыс. проверенных подконтрольных субъектов, что составляет только 16% и 2% соответственно от общего количества проверенных подконтрольных субъектов, у которых выявлены нарушения. На основании полученных данных можно сделать вывод о том, что система контрольно-надзорной деятельности ориентирована не на выявление угрозы причинения вреда, а на проверку соблюдения иных требований, которым присвоен статус «обязательных».

Среди федеральных органов исполнительной власти максимальное количество 121 тыс. или 77% от всех выявленных случаев причинения вреда, зарегистрировано МЧС России, 12,7 тыс. или около 8% МВД России и 11,6 тыс. или около 7% - Роструд.

Подавляющая часть проверок (80%) проводится федеральными органами исполнительной власти. Среди федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия в 2012 г., как и в 2010-2011 гг., наиболее активно контрольно-надзорную деятельность осуществляли МЧС России, Роспотребнадзор, ФНС России, Ростехнадзор и Роструд (рис. 2 и рис. 3).

Рис. 2. Федеральные органы исполнительной власти - лидеры по количеству проведенных проверок (тыс.)

Рис. 3. Федеральные органы власти - лидеры по доле проверок

В среднем выявлением нарушений оканчивалось 55% проверок федеральных органов исполнительной власти. В рамках проверки одного подконтрольного субъекта в среднем выявляется 4,2 нарушения, однако для некоторых органов власти этот показатель существенно превышает средний (например, Роспатент - 14,2%, Ростехнадзор - 14%).

В среднем один сотрудник контрольного органа проводит в год 18 проверок, однако в отдельных органах количество проведенных проверок существенно отклоняется от среднего (например, на сотрудника Росаккредитации припадает 78 проверок, Роструда - 49, МЧС - 39, а Росприроднадзор - 0,2, Минфин - 0,6, Роспатент - 1,6 проверок).

Наиболее популярным видом административного наказания является административный штраф (88%) и предупреждение (9%) (табл. 3).

Таблица 3. Виды накладываемых административных наказаний

Основным показателем результативности любого контрольно-надзорного мероприятия является подтверждение оснований его проведения. Так как внеплановые проверки носят исключительный характер, их уровень результативности должен быть в большей степени выше, нежели других контрольно-надзорных мероприятий.

На практике только у четверти федеральных контрольно-надзорных органов в 2012 году более 50% правонарушений, выявленных по итогам проведения контрольно-надзорных мероприятий, обнаружены в результате проведения внеплановых проверок: Росаккредитация - 100% внеплановых проверок, ФМС России - 98%, ФТС России - 77%, Минкультуры России - 72% и ФАС России - 72%, Росфиннадзор - 53%. При этом высокая результативность большей части указанных органов связана с долей внеплановых проверок в их контрольно-надзорной деятельности, которая колеблется от 75% до 100%.

И, наконец, в среднем более 60% проверок, по итогам которых были выявлены правонарушения, заканчиваются возбуждением дел об административном правонарушении.

.3 Методики оценки качества государственного управления: международный опыт

Информационные и технологические и составляющие на современном этапе развития человеческой цивилизации приводят к глобализации и утверждению надгосударственных форм информационного, экономического контроля. Общественная мысль во многих странах пытается осознать воздействие процессов глобализации на механизм принятия решения, адаптировать к новым реалиям принципы суверенитета, таким образом, формулируются подходы, нашедшие выражение в нашей стране в концепции «суверенной демократии».

На роль универсальной методики оценки качества государственного управления претендуют разработки Института Всемирного банка, эксперты которого сыграли большую роль в научном осмыслении проблем реализации административной реформы в России.

Так, в 2004 г. представительством Института Всемирного банка был подготовлен материал для Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации под названием «Интегральные показатели эффективности реформы государственного управления», предлагавший, в частности, следующие показатели:

. Показатель государственного управления. В настоящее время методика Всемирного банка основывается на критериях качества государственного управления, предложенных Д. Кауфманом. Эти критерии, в свою очередь, включают шесть индексов, характеризующих государственное управление, т.н. индекс GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot) - индекс, оценивающий эффективность государственного управления:

право голоса и подотчетность, с помощью которых измеряются различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав. Оценке подвергаются: степень возможности участия граждан в выборе правительства, уровень независимости прессы;

учет мнения населения и подотчетность государственных органов (Voice and Accountability) - индекс включает показатели, измеряющие различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав. Показатели этой категории измеряют степень возможности участия граждан в выборе правительства и других органы власти, степень независимости прессы, оценку уровня свободы слова, свободы объединений, других гражданских свобод;

политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence) - индекс включает показатели, измеряющие стабильность государственных институтов, вероятность резких перемен, смену политического курса, дестабилизации и свержения правительства неконституционными методами или с применением насилия;

эффективность работы правительства (Government Effectiveness) - индекс включает показатели, измеряющие качество государственных услуг, качество разработки и реализации внутренней государственной политики, уровень доверия к внутренней политике, проводимой правительством, качество функционирования государственного аппарата и работы государственных служащих, их компетенцию, степень их независимости от политического давления и так далее;

качество законодательства (Regulatory Quality) - индекс включает показатели, измеряющие способность правительства формулировать и реализовывать рациональную политику и правовые акты, которые допускают развитие частного сектора и способствуют его развитию. С его помощью фиксируются меры, противоречащие рыночной экономике, такие как неадекватный контроль уровня цен и банковской сферы, чрезмерное регулирование развития бизнеса, торговых отношений и так далее;

верховенство закона (Rule of Law) - индекс включает показатели, измеряющие степень уверенности различных субъектов в установленных законодательных нормах, а также соблюдения ими этих норм, в частности, эффективность и предсказуемость законодательной системы, уровень преступности и отношение граждан к преступлению, отношение к исполнению контрактных обязательств, эффективность работы полиции, судов и так далее;

сдерживание коррупции (Control of Corruption) - индекс включает показатели, измеряющие восприятие коррупции в обществе (коррупция понимается как использование общественной власти с целью извлечения частной выгоды), степень использования государственной власти в корыстных целях, существование коррупции на высоком политическом уровне, степень участия элит в коррупции, влияние коррупции на развитие экономики и так далее.

Индексы GRICS рассчитываются Всемирным банком 1 раз в 2 года на основе сопоставления 25 различных показателей эффективности государственного управления, подготавливаемых 18 независимыми организациями (Институтом европейского университета, высшими учебными заведениями, агентствами по изучению общественного мнения и т. д.).

Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, пока находится в нижней части рейтинга (рис. 4, табл. 4).

Таблица 4. Индексы GRICS для России

Рис. 4. Значение индексов GRICS для России

Методика позволяет вести расчеты качества, эффективности и результативности деятельности органов государственной власти, в том числе и контрольно-надзорных органов. Но в связи с тем, что используемая методика позволяет выполнять как оценку отдельных компонентов, так и комплексную оценку, можно выборочно отслеживать лишь отдельные аспекты государственного управления в зависимости от потребностей и назначения оценки. А главный недостаток этого способа оценки государственного управления состоит в том, что он разработан для осуществления межстрановой оценки путем сопоставления практики, сложившейся в разных странах, а не для отслеживания динамики изменений в данной сфере в какой-либо одной стране. Данная система предназначена для сравнительной оценки ситуации, сложившейся в государственном управлении разных стран в определенный промежуток времени.

. Показатели, полученные в результате Всемирного обследования предприятий, позволяют получить сравнительную оценку государственной политики, делового климата, регулирования, уровня коррупции, качества государственных услуг в контексте взаимодействия между бизнесом и государством.

. Показатели, полученные в результате обследования предприятий в странах с переходной экономикой, позволили сравнить качество управления, деловой климат, конкурентную среду, уровень коррупции в контексте взаимодействия между бизнесом и государством в странах с переходной экономикой

. Индекс восприятия коррупции организации составляется организацией Transparency International с 1995 г. Это составной индекс, основанный на данных 17 различных исследований, проведенных 13 независимыми организациями среди предпринимателей и местных аналитиков, а также опросов жителей конкретной страны - как ее граждан, так и иностранцев. Индекс восприятия коррупции позволяет получить ежегодный срез по уровню коррупции в государственном секторе в различных странах. Для России индекс восприятия коррупции в 2012 году составил 28 (133 место в списке из 174 стран). Среди стран с самым минимальным показателем оказались Финляндия, Исландия, Дания, Новая Зеландия и Сингапур.

. Барометр мировой коррупции организации также составляется Transparency International. Если целью создания индекса восприятия коррупции является оценка уровня коррупции в мире, то барометр мировой коррупции организации исходит из сведений, как средний человек оценивает данный уровень коррупции. По данным индекса, 48,7 % опрошенных в России считают, что коррупция оказывает очень существенное влияние на бизнес-среду (в то время как в Канаде такое мнение высказали 16,6 % в США - 7,4 %; в Великобритании - 34,7 %), 21,8 % респондентов высказали мнение, что коррупция оказывает влияние на личную жизнь и жизнь семьи (42,5 % - в Канаде; 26,5 % - в США; 10,9 % - в Великобритании).

. Индекс экономической свободы был разработан Фондом наследия (Heritage Foundation) совместно с изданием «Wall Street Journal» в 1995 г. Информационной основой формирования индекса экономической свободы являются данные правительственных и неправительственных организаций, результаты международных и национальных социологических опросов. Этот индекс рассчитывается на основе 50 характеристик, объединенных в 10 основных факторов экономической свободы: торговая политика, фискальная политика, государственная интервенция в экономику, монетарная политика, иностранные инвестиции и потоки капитала, банковская сфера, заработная плата и цены, имущественные права, государственное регулирование, черный рынок.

По каждому показателю странам выставляется оценка в баллах - от 0 до 100. Чем больше баллов, тем более высоко оценивается уровень экономической свободы в стране по данному критерию. При итоговом расчете Индекса показатели суммируются. Таким образом, в «абсолютно свободной» экономике в итоге должно получиться 100 баллов, а там, где свободы нет в принципе, соответственно, 0. Все страны мира, представленные в итоговом отчете, разделены на пять условных групп в соответствии со своим рейтингом:

‒       страны со свободной экономикой (набравшие более 80 баллов из 100 возможных);

‒       страны с преимущественно свободной экономикой (набравшие от 70 до 80 баллов);

‒       страны с умеренно свободной экономикой (набравшие от 60 до 70 баллов);

‒       страны с преимущественно несвободной экономикой (набравшие от 50 до 60 баллов);

‒       страны с несвободной экономикой (набравшие менее 50 баллов).

В 2012 г. Россия с индексом 51,1 причислена к странам с преимущественно несвободной экономикой.

. Индекс непрозрачности разработан компанией «Pricewaterhouse-Coopers» и представлен в виде интегрального фактора непрозрачности. Этот фактор основан на комбинации из пяти первичных показателей, характеризующих следующие сферы, влияющие на рынок капитала: коррупция в государственных органах; законы, регулирующие права собственности; экономическая политика (фискальная, монетарная, налоговая); стандарты финансирования; регулирование коммерческой деятельности. Аббревиатура из английских названий областей исследования (соответственно, Corruption, Legal, Economic, Accounting, Regulatory) oбразует слово «CLEAR». Чем выше значение коэффициента - тем выше непрозрачность страны. Значение индекса непрозрачности по России составило 84, что значительно выше показателей как стран Организации экономического сотрудничества и развития, так и стран Центральной и Восточной Европы.

. Показатели эффективности государственного управления, измеряемые на основе исследований мнения государственных служащих и населения. Среди таких показателей - индекс институциональной среды, который рассчитан на основе исследований мнения государственных служащих в 15 странах по методологии Всемирного Банка. Индекс институциональной среды включает интегральные оценки степени доверия к ведомственной политике, к правилам, адекватности и предсказуемости ресурсного обеспечения.

Можно перечислить следующие показатели эффективности реализации реформы государственного управления: восприятие населением качества предоставляемых государственных услуг, оценка престижа государственной службы, соотношение уровней оплаты труда в государственном и частном секторе по ключевым должностям, влияние мер по дерегулированию российской экономики.

Данная группа показателей включает широкий круг планируемых и проводимых обследований предприятий и организаций, опросов населения, а также государственных служащих по вопросам, связанным с определением тех или иных характеристик деятельности органов власти. Хотя единовременные обследования подобного рода представляют интерес для выявления наиболее актуальных задач, требующих немедленного решения, для оценки эффективности реформы необходимо осуществить ряд таких мероприятий на основе единой методологической базы.

По методике Всемирного банка ежегодно проводится глобальное исследование и сопровождающий его рейтинг стран мира по показателю качества и эффективности государственного управления Governance Matters (качество государственного управления). В 2012 году исследование охватывало 215 государств и территорий. Подводя итоги, эксперты Всемирного банка сделали вывод о том, что качество государственного управления в России за этот период мало изменилось. Россия в рейтинге соседствует с африканскими странами и государствами таких неоднозначно воспринимаемых международным сообществом политических режимов, как Венесуэла и Иран.

Экспертами Института Всемирного банка не было зафиксировано сколь-нибудь заметного прогресса в России ни по одному из показателей.

В России в настоящее время систематические оценки качества государственного и муниципального управления отсутствуют. Именно поэтому при подготовке Концепции административной реформы приходилось пользоваться различными международными индексами, которые, с одной стороны, как уже отмечалось, базируются на не вполне пригодной для нас методологии, а с другой - не позволяют сформулировать программу действий. В то же время для современной России, где проходит ряд реформ исполнительной власти, крайне важно оценить их результативность, чтобы своевременно скорректировать принимаемые решения, сравнить успехи различных администраций и стимулировать следование единому вектору модернизации. Для этих целей необходимо разрабатывать национальную методику оценки.

С. Кнак, М. Куглер и Н. Мэннинг предлагают использовать показатели государственного управления «второго поколения».

Исследователи выделяют следующие ограничения исполнительной власти:

) формальные по горизонтали: подотчетность перед законодательной властью (может измеряться, например, своевременностью и полнотой аудиторских отчетов, представляемых в законодательные органы, степенью исполнения утвержденного законодателем бюджета или показателями проявления «большой» коррупции, включая «купленное» законодательство); подотчетность перед судебной властью (например, процент граждан, судившихся с органами исполнительной власти, включая органы правопорядка за последние пять лет, или процент участников судебных процессов, сообщивших о своевременном рассмотрении их дела в суде);

) неформальные по горизонтали: свобода средств массовой информации; профессионализм государственной гражданской службы (например, количество политических назначенцев на государственной гражданской службе, показатели измерения замещения должностей по меритократическому принципу); конкуренция в частном секторе (например, концентрация власти), внутригосударственный вертикальный анализ; бюджетная автономия субнациональных органов власти (доля расходов, доходов, налоговых поступлений), вертикальный контроль от электората; образование и грамотность; величина налоговой базы.

) внутренние вертикальные (доля расходов субнациональных бюджетов в общей структуре расходов консолидированного бюджета; доходы региональных и местных бюджетов в процентном соотношении к ВВП).

) внешние вертикальные (уровень грамотности населения).

По мнению исследователей, можно выделить следующие характеристики, по которым можно оценить уровень деятельности:

) исполнительной власти: бюджетное планирование и формирование бюджета; нагрузка на бюджет, создаваемая занятостью в государственном секторе (например, отношение фонда оплаты труда в центральном государственном аппарате к ВВП); исполнение бюджета; материальное стимулирование на государственной службе (например, компрессия заработной платы по вертикали и горизонтали); межбюджетные отношения (например, предсказуемость и прозрачность трансфертов и частота изменения правил осуществления трансфертов); администрирование доходов (например, механизмы участия налогоплательщиков в формировании политики доходов);

) отдельных категорий населения: предпринимателей (бюджетная неустойчивость, непредсказуемость политической стратегии, предсказуемая судебная власть, экономическая нейтральность налогообложения, индекс инвестирования денежных средств, издержки на открытие нового дела, определенное число процедур, необходимых для открытия бизнеса); налогоплательщиков (справедливость налогового законодательства, его определенность, издержки, связанные с его соблюдением); тяжущихся в суде; граждан (уважение, которым пользуются в обществе госслужащие, восприятие обществом уровня коррупции в системе государственной службы, процент граждан, страшащихся роста преступности); получателей услуг (качество предоставления услуг, среднее время ожидания получения конкретных услуг и оценка качества полученных услуг).

К указанным показателям могут добавляться дополнительные критерии, например, такой, как измерение временных характеристик законодательного процесса.

Очевидно, что приведенные показатели достаточно объективны и в принципе могут дать реальную картину. При том условии, что будут соответствующим образом скорректированы методы их оценки, да и сама оценка будет осуществляться с привлечением всех экспертов, представляющих оцениваемые страны. Ведь дело не только в самих критериях, но и в способе их выработки и трактовки.

При разработке показателей необходимо в большей степени использовать подходы, разработанные в рамках программы по совершенствованию государственного управления в странах Центральной и Восточной Европы, осуществляемой Организацией экономического сотрудничества и развития SIGMA, а также общую схему оценки (Common Assessment Framework). Обе методики применяются для измерения административного потенциала и позволяют отслеживать развитие этого потенциала во времени. Эти показатели используются при оценке соответствия стандартам Европейского Союза уровня государственного управления в странах - кандидатах в члены ЕС. Их главное достоинство заключается в том, что дается оценка изменений, произошедших в следующих областях (на национальном уровне): государственная служба; управление разработкой и реализацией политики; управление государственными расходами; контроль за международными финансовыми операциями; внешний аудит; государственные закупки.

Набор исходных ориентиров, в сравнении с которыми можно измерять эффективность государственного управления, окончательно не сформирован. В большинстве случаев такая ситуация объясняется отсутствием обширных и достоверных фактов по достаточно большой совокупности стран. Уже проводились экспериментальные оценки по ряду показателей, разработанных в рамках реализации «Целей развития в новом тысячелетии». Результаты таких оценок позволяют определить, насколько актуально использование подобных исходных ориентиров для проведения оценок в России. Если можно будет собрать данные для построения системы показателей для России и ряда других стран в рамках сравнительного анализа, то станет возможным измерение относительного уровня качества государственного управления независимо от возможности применения полученных результатов.

Эксперты ООН оценивают уровень государственного управления с помощью индекса развития человеческого потенциала (ИРЧП). В основу методики расчета ИРЧП заложены данные о продолжительности жизни, уровне грамотности, доле ВВП на душу населения и другие факторы. Отдельные элементы этой методики активно применяются для оценки потенциала эффективности государственной службы.

Проблема универсализации подходов в сфере государственного управления обусловливает необходимость продвижения позиции, что универсальные нормы могут вырабатываться только и исключительно в рамках процедур международного права, а не посредством неких норм, которые будут лоббировать страны, обладающие, на их взгляд, большими основаниями объявить свои национальные модели демократии, политического режима и государственного устройства эталонными.

Так, Распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 г. № 1021-р утверждена Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы и План мероприятий по реализации указанной Концепции, где используются методики по оценке качества государственных услуг Всемирного Банка (GRICS).

В рамках правительственного проекта «Электронная Россия» Минэкономразвития России была разработана информационная система по мониторингу контрольно-надзорной деятельности. Информационная система (ИС «Мониторинг») предназначена для автоматизации процесса мониторинга и оценки эффективности контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти всех уровней в сфере проведения проверок субъектов предпринимательства (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей).

Система позволяет осуществлять сбор данных о проводимых проверках с дальнейшей классификацией результатов деятельности контрольно-надзорных органов по заданным критериям и показателям. Отслеживаются различные виды проверок: плановые, внеплановые, выездные, документарные. Фиксируются административные расследования. По результатам проверок автоматически формируются аналитические отчеты.

Начиная с IV квартала 2010 г., органы государственного и муниципального контроля будут представлять квартальную форму федерального статистического наблюдения № 1-контроль «Сведения об осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»

Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» предусмотрены основные направления совершенствования системы государственного управления и определены показатели, которые необходимо достичь. Так, в 2018 г. удовлетворенность граждан качеством государственных и муниципальных услуг должна составить 90%. При этом доля лиц, получающих их в электронном виде, должна достигнуть 70%. Кроме того, к 2014 г. время ожидания в очереди за получением услуги должна сократиться до 15 минут.

Предусмотрены мероприятия, которые должны быть проведены в указанных целях. В частности, до 1 сентября 2012 г. Правительство РФ должно утвердить концепцию «российской общественной инициативы». Она будет предусматривать следующее. Во-первых, должны быть созданы технические и организационные условия для публичного представления предложений граждан в Интернете (с 15 апреля 2013 г.). Во-вторых, инициативы, набравшие более 100 тыс. голосов в течение года, должны быть рассмотрены Правительством РФ.

Однако в заключение следует сказать, что по справедливому мнению И.Н. Барцица, «управленческая жизнь богаче юридических формулировок. Вхождение России в мировое сообщество предполагает следование общему курсу тех новаций и изменений, которые составляют вектор развития современных демократических государств. В числе подобных новаций - и административная реформа, осуществляемая на протяжении вот уже двадцати лет практически во всех странах мира. Формулируя свой ответ на давление глобализационных процессов, вызовы рынка, утверждение принципов нового эффективного менеджмента, Россия должна руководствоваться как мировыми тенденциями, так и национальными традициями государственного управления, уровнем политического, социально-экономического и нравственного развития».

ГЛАВА 2 ПРОКУРАТУРА - ОСНОВА НАДЗОРНО-КОНТРОЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ

2.1 Организация прокурорского надзора (на примере прокуратуры Санкт-Петербурга)

Целесообразность и назначение прокурорского надзора в сфере государственного управления на современном этапе, заключается в том, что он обеспечивает единую законность на территории вне ведомственных и других интересов. Прокурорский надзор в сфере государственного управления - это и необходимый элемент разделения властей, который одновременно служит и цементирующим звеном взаимодействия властей, поскольку каждая из них на своем уровне призвана обеспечивать права и свободы человека, защиту общественных и общественных интересов. Прокуратура выступает своеобразным органом «корректировки» этих процессов, координатором действий контролирующих и правоохранительных структур. «Осуществление прокуратурой надзора за законностью в государственном управлении выступает эффективным средством влияния на формирование государственной правовой политики в этой сфере».

В настоящее время в состав прокуратуры Санкт-Петербурга входят 18 районных прокуратур и специализированные прокуратура (природоохранная прокуратура, прокуратура метрополитена).

Общее руководство органами прокуратуры Санкт-Петербурга осуществляет прокурор Санкт-Петербурга.

Прокурором Санкт-Петербурга издаются обязательные для исполнения всеми работниками организационно-распорядительные документы, определяются должностные обязанности заместителей, старших помощников и помощников прокурора города, начальников управлений и отделов, при необходимости - иных работников, устанавливается компетенция структурных подразделений аппарата. Прокурор Санкт-Петербурга является председателем коллегии прокуратуры Санкт-Петербурга, председателем координационного совещания руководителей правоохранительных органов города по борьбе с преступностью.

Деятельность подразделений прокуратуры Санкт-Петербурга осуществляется по предметному, зональному и (или) предметно-зональному принципам в соответствии с планами работы, разработанными на основе изучения положения дел. Работу прокуратуры планируется через призму достижения социально-значимого эффекта для города на основе плана работы прокуратуры Санкт-Петербурга с учетом аккумулируемых в «Социальном паспорте» территории данных о состоянии законности и правопорядка, прокурорско-следственной практики, и необходимости оперативного реагирования на нарушения законности и просчеты в деятельности районных и специализированных прокуроров.

Основные направления деятельности прокуратуры наглядно показывают названия статистических отчетов, в которых ежеквартально подводятся итоги работы, в частности:

надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

административное преследование по ст. 5.59 КоАП РФ;

по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению;

участие прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве;

участие прокурора в рассмотрении судом апелляционной, кассационной и надзорной инстанций гражданских дел по представлениям прокурора и жалобам сторон;

надзор за исполнением законодательства контролирующими органами в сфере защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции и о результатах расследования уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности;

координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

участие в правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

надзор за исполнением законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства;

рассмотрение заявлений, жалоб и иных обращений;

надзор в сфере реализации приоритетных национальных проектов;

взаимодействие со средствами массовой информации;

надзор за законностью исполнения уголовных наказаний;

участие прокурора в судебных стадиях уголовного процесса;

надзор за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму и о результатах расследования уголовных дел экстремистской и террористической направленности.

Работа органов прокуратуры Санкт-Петербурга в 2012 году осуществлялась в условиях достаточно сложной социально-экономической и криминогенной обстановки. Анализ обстоятельств, влияющих на состояние законности и правопорядка в регионе, предопределил приоритетные направления служебной деятельности с учетом требований руководства страны и Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Ими, в числе других, являлись, повышение эффективности прокурорского надзора, в первую очередь по защите прав и свобод человека и гражданина, экономических интересов государства, предупреждение принятия незаконных нормативно-правовых актов, противодействие надзорными средствами проявлениям коррупции, нарушению прав субъектов предпринимательской деятельности, борьба с преступностью.

Сконцентрированные усилия и работа на данных приоритетных направлениях, а также принятые меры организационного характера дали определенные положительные результаты. Так, в 2012 году прокуроры ушли от практики подмены контролирующих органов, одновременно усилив контроль за их деятельностью. В частности, Приказом Прокуратуры Санкт-Петербурга от 17.01.2012 г. № 6/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля и взаимодействия с указанными органами» установлены достаточно жесткие требования в проведении надзора над органами исполнительной власти, осуществляющие контрольно-надзорные функции. Например, при поступлении в органы прокуратуры материалов и обращений, органы прокуратуры обязывают руководителей и иных должностных лиц органов государственного контроля (надзора) проводить внеплановые проверки, а также ревизии деятельности подконтрольных и подведомственных им организаций, применения всего комплекса необходимых мер с целью пресечения (предотвращения) правонарушений (приложение 1).

Целью проверки является установление существа нарушения, виновных лиц, причины и условия, способствующие совершению правонарушения. Также по результатам проверки предписывается принимать меры к устранению выявленных нарушений и привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц.

В случае нарушения органом государственного контроля (надзора) требования прокурора в отношении руководителя такого контрольно-надзорного органа прокурором возбуждается дело об административном правонарушении, предусмотренном ст.17.7 КоАП РФ (невыполнение законного требования прокурора).

В случае непринятия органами государственного контроля (надзора) мер по привлечению виновных лиц к ответственности и устранению нарушений закона, указанных в материалах и обращениях, поступивших из органов прокуратуры с требованием о проведении внеплановой проверки, а также в случае несвоевременного, неполного и неадекватного принятия мер применяются меры прокурорского реагирования с одновременным направлением представления о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности.

Первостепенной задачей прокуратуры Санкт-Петербурга является вовлечение всех уполномоченных органов в совместный процесс комплексного решения проблем в городе. Отсюда основные усилия во все предыдущие годы были сосредоточены на координации деятельности правоохранительных органов города по борьбе с преступностью и создании в Санкт-Петербурге эффективной системы профилактики правонарушений. Работа в новых условиях позволила достигнуть определенных положительных результатов, и хотя это не сказалось значительно на цифровых показателях прокуратуры Санкт-Петербурга, но позволила снять значительную часть социального напряжения по наиболее острым проблемам города. Принятыми мерами удалось сохранить положительные тенденции снижения числа зарегистрированных преступлений - 56439 (-4,9%). Общая раскрываемость преступлений составила 49,8%, что аналогично данным 2011 года. Прокурорами в 2012 г. выявлено и поставлено на учет 6910 (+952) преступлений, ранее известных, но по разным причинам не учтенных, что составляет 12,3% от общего массива зарегистрированных преступлений.

Используя предоставленные законом полномочия, прокуроры последовательно реализовывали правозащитную функцию, настойчиво добивались устранения нарушений федерального законодательства.

Используя предоставленные законом полномочия, прокуроры последовательно реализовывали правозащитную функцию, настойчиво добивались устранения нарушений федерального законодательства.

Всего прокуратурой города:

‒       выявлено на 16,9% больше нарушений закона (78013);

‒       опротестовано 5311 (+1,0%) незаконных правовых актов;

‒       внесено 10127 (+6%) представлений, по которым к дисциплинарной ответственности привлечено 8862 (+4,2%) должностных лица;

‒       по постановлениям прокуроров к административной ответственности привлечено 6102 (+37,2%) виновных лица;

‒       предостережено 640 (+17,9%) должностных лиц;

‒       по 756 (+19,1%) материалам, направленным в следственные органы, возбуждено 647 (+11,6%) уголовных дел (приложение 2).

Особое внимание уделялось вопросам соблюдения законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства, безопасности дорожного движения, охраны окружающей среды, бюджетного, трудового и налогового законодательства.

Так, в ходе проверки соблюдения законодательства, регулирующего вопросы подготовки и прохождения отопительного сезона, начисления и оплаты ЖКУ сезона 2012-2013 гг. прокурорами внесено более 130 представлений, по фактам нарушения прав потребителей ЖКУ и нарушений, связанных с деятельностью ресурсоснабжающих организаций, возбуждено более 100 административных производств. Были объявлены предостережения о недопущении нарушений закона 208 должностным лицам. В суды Санкт-Петербурга направлены более 70 исковых заявлений в защиту интересов граждан. В следственные органы направлены 11 материалов проверок по фактам совершения мошеннических действий, связанных с начислением и взиманием платы за ЖКУ, а также установкой общедомовых узлов учета тепловой энергии.

Несмотря на улучшение ситуации в экономическом секторе, оставались актуальными вопросы соблюдения прав граждан на своевременную оплату труда.

Так, в 2012 г. прокуратурой Санкт-Петербурга внесено 2868 представлений и привлечены к дисциплинарной ответственности 134 должностных лиц. Объявлено 45 предостережений, возбуждено 114 административных дела по ст.5.27 КоАП РФ (нарушение законодательства о труде и об охране труда), по результатам рассмотрения которых 98 человек привлечены к административной ответственности. В суд направлены 1 тыс. 127 заявлений в защиту прав граждан. Опротестовано 38 незаконных актов, возбуждено 6 уголовных дел по ст.145.1 УК РФ (невыплата заработной платы). В целом, материалы прокурорских проверок свидетельствуют о том, что принятые органами прокуратуры в 2012 г. меры существенно улучшили ситуацию с соблюдением прав граждан на вознаграждение за труд, способствовали снижению задолженности по заработной плате в организациях и учреждениях различных форм собственности. Благодаря принятым мерам в Санкт-Петербурге в 2012 году более чем двум тысячам работников выплачена задолженность по зарплате в размере 184 млн. руб.

Кроме этого, в поле зрения прокуроров Петербурга находились вопросы соблюдения прав ветеранов, инвалидов и других социально незащищенных категорий граждан, законодательства при реализации приоритетных национальных проектов, защиты прав субъектов предпринимательской деятельности и пр. Не снижается роль прокуроров в гражданском, арбитражном и уголовном процессах как защитников прав и свобод граждан, интересов общества и государства.

Таким образом, прокуратура Санкт-Петербурга активно работает над тем, чтобы все сферы деятельности были законодательно урегулированы, а нормативные правовые акты не противоречили федеральному законодательству. Но, несмотря на положительные результаты, для достижения основной цели прокурорского надзора за исполнением законов необходимо направить дополнительные усилия на исполнение законов органами представительной и исполнительной власти, государственного управления, контроля и других органов.

.2 Новая концепция прокурорского надзора и оптимизация деятельности прокуратуры Санкт-Петербурга в современных условиях

В рамках проводимой административной реформы необходимо сохранить прокуратуру как многофункциональный государственный орган, основной целью деятельности которого является охрана прав, свобод человека и гражданина, укрепление законности путем определения и совершенствования новых приоритетов в задачах и формах ее работы.

Проведенный анализ деятельности прокуратуры Санкт-Петербурга показывает, что в условиях динамично развивающегося федерального законодательства, непростой социально-экономической ситуации в 2012 г. деятельность прокуратуры была направлена на организацию превентивного прокурорского надзора, обеспечение стабильной жизни населения города, достигнуты позитивные результаты, о чем свидетельствуют показатели работы по ключевым направлениям надзора. Практически не осталось сфер, не охваченных вниманием прокурора.

Для повышения эффективности работы, оптимизации деятельности прокуратуры, комплексного воздействия на состояние законности в регионе прокуратурой Санкт-Петербурга в декабре 2011 г. была разработана и принята уникальная в своем роде, совершенно новая и единственная в России Концепция правовой политики надзорной деятельности прокуратуры Санкт-Петербурга.

Главная задача указанного документа - обозначить наиболее короткий путь к решению задач, которые формулируются на основе мониторинга ситуации, глубокого анализа проблем, имеющихся в городе. Эта задача имеет как внутренний посыл - повысить ориентированность сотрудников прокуратуры на результат, так и внешний - отказаться от выполнения функций, избыточных с точки зрения целей прокурорского надзора и средствами прокурорского воздействия обязать выполнять эти функции тех, в чьи обязанности они входят.

В основу Концепции положена аналитическая, статистическая, прогнозная и иная информация по направлениям надзора, владение которой позволяет и обозначить основные проблемные стороны, и работать над ними.

Концепция предусматривает основные направления, формы и методы совершенствования и развития надзорной правовой политики прокуратуры Санкт-Петербурга, использование новых подходов в целях оперативного выявления и устранения нарушений законодательства во всех сферах.

Основными целями и задачами Концепции являются:

‒       повышение эффективности и результативности надзорной деятельности прокуратуры Санкт-Петербурга;

‒       оптимизация работы прокуратуры Санкт-Петербурга;

‒       проведение глубоких проверок и получение в кратчайшие сроки требуемых результатов на основе системного подхода;

‒       реальное изменение ситуации в городе методами прокурорского реагирования;

‒       усиление производственной и исполнительской дисциплины, персональной ответственности, эффективности работы поднадзорных органов.

Принятые меры в корне перестроили работу прокуратуры Санкт-Петербурга. Основная цель концепции состоит в изменении отношения сотрудников прокуратуры к своей работе, оптимизации процессов и искоренению формализма.

Так, основным критерием качества и эффективности работы прокуратуры обозначены: профилактика правонарушений, достижение конкретного результата методами прокурорского воздействия, снятие очага социальной напряженности, устранение и недопущение в дальнейшем нарушения закона.

Для достижения поставленных перед прокуратурой в современных условиях целей необходимо Концепцией предусмотрено решение следующих задач:

обеспечение безусловного владения информацией по социально значимым вопросам на подведомственной территории; для этого в каждом районе и в целом для всего Санкт-Петербурга созданы «социальные паспорта», в которых определены очаги напряженности и меры по их устранению. Составление «Социального паспорта» территории, позволяет профилактировать возможное неисполнение закона и своевременно реагировать на возникшее нарушение;

оценка достаточности и достоверности статистических данных, иной информации о состоянии дел на территории, аккумулируемой уполномоченными контролирующими и иными органами, организациями, должностными лицами в силу требований нормативных правовых актов; при выявлении несоответствий - принятие мер прокурорского реагирования;

обеспечение в отношениях с органами власти надлежащего уровня взаимодействия, который позволяет установить быстрый обмен информацией о готовящихся, либо имеющихся нарушениях, а также принять оперативные меры по их недопущению, восстановлению нарушенных прав;

обеспечение надлежащего уровня подготовки прокурорских сотрудников, привлеченных к проведению проверки, знание законодательства по предмету проверки, обязанностей проверяемых должностных лиц, прав и обязанностей привлеченных специалистов;

- реальное устранение нарушения и привлечение к ответственности юридических и должностных лиц, совершивших нарушение; обеспечение контроля за ситуацией до реального устранения нарушения, дальнейший мониторинг ситуации в рамках «Социального паспорта территории».

С целью реализации концепции прокурором Санкт-Петербурга созданы специальные группы для выявления «очагов напряженности» в городе, в которые включены сотрудники аппарата прокуратуры города, ГУ МВД, органов власти, представителей контрольно-счетной палаты и контролирующих органов. Результатами работы групп стало выявление социально значимых проблем в каждом районе Санкт-Петербурга, определяются причины и конкретные меры по их устранению, сроки для решения проблем, а также ответственные должностные лица на каждом направлении работы.

В результате полученной информации в районах составлены Социальные паспорта (далее - Паспорт). Разделы Паспорта формируются как банк данных по следующим актуальным для Санкт-Петербурга направлениям надзора за исполнением законодательства: о выборах и референдумах; по вопросам миграции; бюджетного законодательства; о противодействии коррупции; о труде и охране труда; о соблюдении прав инвалидов и иных лиц с ограниченными возможностями; о защите прав несовершеннолетних; о профилактике преступности; о противодействии наркомании; о противодействии экстремизму и терроризму; в сфере ЖКХ; о защите прав потребителей и долевом строительстве; о безопасности дорожного движения; о защите прав субъектов предпринимательской деятельности; о соблюдении природоохранного законодательства; о порядке распоряжения государственным имуществом; в сфере реализации приоритетных национальных проектов; об объектах культурного наследия; о государственном и муниципальном заказе; о государственной и муниципальной службе; о пожарной безопасности; о соблюдении налогового законодательства.

Социальный паспорт предназначен для аккумулирования, хранения и представления информации сотрудникам прокуратуры и другим лицам - по указанию руководителей прокуратуры. Паспорт ведется районными и специализированными прокурорами на базовом уровне.

Целями создания паспорта являются: 1) объединение информации, получаемой прокуратурой о состоянии законности на территории по важнейшим направлениям надзорной деятельности; 2) информационное обеспечение сотрудников прокуратуры.

Предусмотрено создание информационной системы, обеспечивающей обмен в электронной форме районных прокуратур и структурных подразделений информацией, включаемой в Паспорт.

В рамках разделов Паспорта руководителем проводится оценка состояния дел на конкретном участке по трехбалльной системе: хорошо, удовлетворительно, неудовлетворительно.

Мониторинг и обновление информации производятся в постоянном режиме, предусматривающем:

‒       «неудовлетворительно» - ежедневное обновление и контроль состояния законности;

‒       «удовлетворительно» - ежемесячное обновление и контроль состояния законности;

‒       «хорошо» - обновление и контроль состояния законности при сдаче государственной статистической отчетности.

Паспорт ведется в электронном виде. Не реже чем 1 раз в квартал содержащаяся в нем информация распечатывается, визируется прокурором, и аккумулируется в специальном наряде.

Каждый зональный прокурор (предметник) анализирует качество работы районного (специализированного) подразделения по оценке состояния законности и полноты мер, принимаемых органами контроля и надзирающим прокурором по противодействию нарушениям закона. Результаты анализа докладываются начальнику структурного подразделения с установленной им периодичностью.

Таким образом, столь детальный анализ новой концепции прокурорского надзора, введенный в практическую деятельность прокуратуры Санкт-Петербурга и достигнутые в 2012 году результаты деятельности прокуратуры города, показывают, что глубокие последовательные проверки позволят значительно повысить эффективность и результативность надзорной деятельности. Концептуальный подход позволил оперативно решать определенные вопросы в кратчайшие сроки и этому есть многочисленные практические примеры.

Так, в Кировском районе Санкт-Петербурга в ходе прокурорской проверки содержания дорог был организован объезд, по результатам которого установлено ряд участков улично-дорожной сети, находящихся в неудовлетворительном состоянии. По факту ненадлежащего состояния дорог в прокуратуру был приглашен глава районной администрации, ему предложено незамедлительно представить объяснения и документы по данным фактам и принять необходимые меры. В течение суток после вмешательства прокуратуры эксплуатирующей организацией был произведен ремонт на всех выявленных участках. В то же время, в «доконцепционный период» необходимо было собрать документы, подготовить иски, которые продолжительное время рассматривались бы в суде, в то время как ямы на дорогах становились все больше, а возмущение граждан росло.

В приведенном случае были правильно расставлены приоритеты: проанализирована ситуация, определена зона ответственности главы районной администрации, руководителей в районе на данном направлении, а главное, прокуратура показала, как эти задачи необходимо решать и за что теперь чиновники будут отвечать. Прокуратура указала районной администрации на упущения и нарушения, показала, как и когда их необходимо устранять, назначила ответственных, сроки и взяла решение проблемы на контроль.

Приведем следующий пример результата прокурорской проверки. В апреле 2012 года в районной прокуратуре Калининского района проведено совещание, посвященное проблемам организации дорожного движения. В качестве основных были обозначены проблемы, связанные с дорожным движением на территории района, а также причины и условия возникновения этих проблем и обозначены пути их решения. В целях ликвидации автомобильных пробок, постоянно возникающих на площади Ленина около Финляндского вокзала, прокуратура района истребовала топографический план участка. По результатам его изучения совместно с Комитетом по транспорту Санкт-Петербурга, а также районным отделом ГИБДД принято решение о введении одностороннего движения по западному проезду площади Ленина и ликвидации остановки общественного транспорта между западным и восточным проездами площади. Понадобилось всего 5 дней, чтобы разгрузить этот участок и ликвидировать автомобильную пробку. В то же время прежде прокурорские проверки просто заканчивались представлениями и наказанием должностных лиц.

Таким образом, прокуратура Санкт-Петербурга постепенно освобождается от мешающих эффективно работать качеств, в частности, от заорганизованности. Уже отменен целый ряд организационных документов, которые фактически не действовали, устарели либо не давали нужного результата, а находились, тем не менее, на исполнительском контроле у районных прокуроров. Значительно сократилось количество совещаний - они проводятся более эффективно с обсуждением конкретных задач, конструктивно и динамично. Широко используется видеоконференцсвязь, что дает возможность районным прокурорам не тратить время на перемещение в аппарат прокуратуры города. Для подключения контролирующих органов к работе прокуратуры на тех направлениях, на которых традиционно «главным контролером» была прокуратура, проведено межведомственное совещание с участием более 30 региональных и федеральных контролеров, прокуратура стала инициатором создания на базе прокуратуры межведомственного совета, позволяющего в режиме он-лайн реагировать на происходящие в городе процессы, а главное, усилить акцент на более эффективную роль контролера как такового.

В целом, организовав работу по-новому, избавившись от не свойственных прокурору функций, в результате реализации новой концепции прокурорского надзора в Петербурге удалось оздоровить обстановку в городе, поднять у населения авторитет государственных структур, правоохранительных органов и, что самое главное, - качественно повлиять на состояние законности в регионе.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итак, на основании проведенного исследования можно сделать следующие обобщающие выводы:

. Контроль и надзор - основные способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. Одновременно они являются важнейшими функциями государства. Без организации и осуществления контроля и надзора осложняется эффективная работа государственного аппарата, других государственных и негосударственных структур, поскольку любое решение в сфере государственного управления заканчивается контролем за их исполнением, иначе они не будут иметь смысла. Контроль и надзор являются факторами, которые дисциплинируют поведение служащих государственного аппарата и граждан как в сфере государственного управления, так и в обществе вообще.

. Как показал анализ различных точек зрения, сегодня сущность контроля заключается в проверке соответствия достигнутых результатов заданным параметрам, целям, а его содержание - в выяснении уполномоченными органами и лицами, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям, нормативным правовым актам, поставлены перед ними задачам, а также непосредственное принятие мер по устранению «отклонений» и применению санкций. В свою очередь сущность надзора заключается в обеспечении законности и правопорядка путем выявления и устранения допущенных нарушений закона, а также их предупреждение, его содержание составляет основанная на законе деятельность специально уполномоченных субъектов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений закона за исключением непосредственного применения санкций к нарушителям.

. В целом, контроль (надзор), осуществляемый органами исполнительной власти, можно определить как совокупность действий по наблюдению за функционированием соответствующего объекта контроля (надзора) с целью: получения объективной и достоверной информации о состоянии дел на нем, применения мер по предупреждению правонарушений (с правом прямого вмешательства в оперативную деятельность объекта контроля), предоставления помощи подконтрольной структуре в восстановлении законности и дисциплины, установления причин и условий, способствующих нарушению требований правовых норм, принятия мер по привлечению к правовой ответственности виновных лиц.

. Новые экономические правоотношения, которые сейчас формируются в государстве, требуют новых подходов к осуществлению контрольно-надзорных функций. Изменяется законодательство о контроле, ликвидируются некоторые контрольно-надзорные органы, образуются новые структуры, усиливается роль других структур (таможенной службы, налоговых органов и др.), поэтому меняются и контрольно-надзорные производства. В настоящее время они имеют тенденцию к неоправданному осложнению. Значительное количество избыточной и ничем не оправданной регламентации деятельности подконтрольных структур (прежде всего хозяйствующих), недостаточная определенность контрольных полномочий субъектов контроля приводит к созданию неправового поля, что в конечном итоге приводит к ошибкам или откровенным злоупотреблениям со стороны контрольно-надзорных органов. Поэтому совершенствование законодательства, его систематизация, стандартизация и реформирование контроля (надзора) должна осуществляться путем:

‒       законодательного отграничения контроля (надзора) от других близких по формам и целям видов деятельности (прокурорского надзора, экспертизы и т.д.);

‒       четкого определения предмета контроля (надзора), контроля (надзора) в государственном управлении, других сферах;

‒       пересмотра системы контрольно-надзорных органов, определения и законодательного закрепления их исчерпывающего перечня, правового статуса, устранения параллелизма и дублирования в работе, правового статуса и полномочий, согласно которым государственный контроль (надзор) может осуществляться только: а) компетентными органами (должностными лицами), б) в пределах их контрольных (надзорных) полномочий, в) с соблюдением процедур (сроков, форм, методов и др.) контроля (надзора);

‒       разработки механизма взаимодействия контрольно-надзорных органов между собой и с правоохранительными органами;

‒       усовершенствование и законодательное закрепления контрольно-надзорных производств, правил оформления результатов контроля (собранной информации, подтверждения ее легитимности и др.);

‒       отработки механизма защиты своих прав объектами контроля.

. Представленные предложения следует рассматривать как элементы общих стандартов, единых для всей системы контрольно-надзорных органов, и их целесообразно было бы закрепить в Федеральном законе «О государственном контроле (надзоре) в Российской Федерации». В Законе целесообразно определиться с направлениями контроля (надзора) и с общей системой органов, осуществляющих контроль (надзор), привести юридическое определение контроля, надзора и других терминов. В законе также подробно должен быть выписан контрольно-надзорный процесс.

6. Качество государственного управления обозначает степень соответствия деятельности государственных служащих ключевым ценностям государственного управления. Понятие «ключевых ценностей» принимает разное значение в зависимости от того, какой подход к государственному управлению (правовой, политический или менеджеристский) используется для оценки деятельности государственных служащих. Распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 г. № 1021-р утверждена Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы и План мероприятий по реализации указанной Концепции. Результатом реализации указанных мероприятий должно стать устранение максимального количества избыточных административных барьеров, снижение уровня коррупции и внедрение современных механизмов управления, что позволит существенно повысить инвестиционную привлекательность российской экономики и обеспечить формирование благоприятных условий для осуществления предпринимательской деятельности.

. Анализ универсальной методики оценки качества государственного управления, которая была разработана экспертами Института Всемирного банка, позволяет сделать вывод, что данная методика сыграла большую роль в осуществлении научных подходов к проведению административной реформы в России, однако, при осуществлении ее реализации, Россия должна руководствоваться как мировыми тенденциями, так и национальными традициями государственного управления, уровнем нынешнего политического, социально-экономического и нравственного развития.

. Субъектом прокурорского надзора в сфере государственного управления выступает только прокуратура. Надзор, осуществляемой органами прокуратуры - это юридический анализ состояния дел по соблюдению законности и дисциплины в обществе, который осуществляется прокуратурой с применением соответствующих, предоставленных ей законодательством форм, но без непосредственного вмешательства в оперативную и иную деятельность юридического или должностного лица, гражданина. Содержание прокурорского надзора образует правозащитная и правоприменительная деятельность органов и учреждений прокуратуры.

9. Реализация принципа эффективного государства в Российской Федерации выдвигает качественно иные требования к организации надзора российской прокуратурой. Одной из основных задач прокуратуры должна стать оценка результативности прокурорского надзора и поиск оптимальных путей выполнения возложенных на прокуратуру функций. Главное при этом - применение системного последовательного подхода, нацеленного на снятие или минимизацию существующих на поднадзорной территории проблем.

. Одна из наиболее существенных проблем на современном этапе касается организации прокурорского надзора в целом - за ростом цифровых показателей невозможность сосредоточиться на главном, специфичном для органов прокуратуры. К другим проблемам прокуратуры, и в первую очередь на региональном уровне, относится заорганизованность и формализм работы районных прокуроров, огромное количество заданий, поручений, рабочих групп, подчас дублирующих друг друга и т.д. Решить обозначенные проблемы можно путем концептуального подхода к прокурорскому надзору через отказ от выполнения функций, избыточных с точки зрения целей прокурорского надзора, и в то же время оптимизацией выполнения необходимых функций, о чем свидетельствует практический опыт реализации новой концепции прокурорского надзора в прокуратуре Санкт-Петербурга.

. Проведенный в исследовании анализ деятельности прокуратуры Санкт-Петербурга показывает, что постоянный мониторинг имеющихся задач и проблем, эффективно организованная профилактическая деятельность, использование в полной мере потенциала контролирующих органов, общественных объединений, органов власти, принятие комплексных и сбалансированных мер позволяют обеспечить надлежащую и своевременную реакцию прокуратуры на негативные процессы, поднять авторитет государственных структур, правоохранительных органов и качественно повлиять на состояние законности в регионе.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1       Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. // Собрание законодательства РФ. - 26.01.2009. - № 4. - Ст. 445 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ)

2       Федеральный конституционный закон РФ от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 22.12.1997. - № 51. - Ст. 5712 (в ред. от 07.05.2013 г.)

3       Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 07.01.2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 1. (в ред. от 07.05.2013 г.)

4       Федеральный закон РФ от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 20.11.1995. - № 47. - Ст. 4472 (в ред. от 07.05.2013 г.)

         Федеральный закон РФ от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ. - 29.12.2008. - № 52 (ч. 1). - Ст. 6249 (в ред. от 12.11.2012 г.)

         Указ Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. ‒ № 11. ‒ 15.03.2004. ‒ Ст. 945 (в ред. от 22.06.2010 г.)

         Указ Президента РФ от 7.05.2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // Собрание законодательства РФ. ‒ № 19. ‒ 07.05.2012. ‒ Ст. 2338.

         Распоряжение Правительства РФ от 10.06.2011 г. № 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции» // Собрание законодательства РФ. ‒ № 26. ‒ 27.06.2011. ‒ Ст. 3826 (в ред. от 28.08.2012 г.)

         Приказ Прокуратуры Санкт-Петербурга от 05.06.2012 г. № 111 «Об утверждении Регламента прокуратуры Санкт-Петербурга» // Официальный сайт Прокуратуры Санкт-Петербурга: #"707869.files/image006.gif">

Приложение 2

НАДЗОР ПРОКУРАТУРЫ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ, СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В 2012 Г.