Самарский национальный исследовательский университет имени академика С.П. Королева
Губное самоуправление в системе мер антикоррупционной политики Московского государства
Р.В. Силантьев
Аннотация
В статье ставится проблема места губной реформы в системе мер антикоррупционной политики Московского государства XVI в. На основе анализа Судебника 1550 года, уставных и губных грамот показано, что губные органы играли значимую роль в двух связанных направлениях государственной политики - в борьбе с разбоями и в противодействии коррупции. В исследовательской литературе сформулирована точка зрения, что одной из важнейших проблем Московского государства в XVI в. являлась проблема распространения организованной преступности и неэффективности существующих методов борьбы с нею. В статье раскрывается место губных органов самоуправления в системе мер антикоррупционной политики. Важнейшее значение при этом имеет материал губных грамот, которые содержат многочисленные прямые и косвенные отсылки к конкретноисторическим формам коррупции. Введение губных органов самоуправления приводило к установлению общих правил осуществления административных и судебных функций, контроль над которыми передавался в руки представителей местных общин. Наличие таких правил создавало общие условия для борьбы с коррупцией, а также для противодействия конкретным формам коррупции. Губные грамоты составляли правовую базу для противодействия таким разновидностям коррупционных правонарушений, как превышение установленных норм поборов с населения, волокита, осуществление суда без уставной грамоты, ложные обвинения с целью завладения имуществом.
Ключевые слова: московское право, губные органы, губные грамоты, формы коррупции, антикоррупционная политика.
R.V. Silantyev
Samara National Research University
REGIONAL SELF-GOVERNMENT IN THE SYSTEM OF MEASURES OF ANTI-CORRUPTION POLICY OF THE MOSCOW STATE
Abstract
In the article the problem of the place of regional reform in the system of measures of anti-corruption policy of the Moscow state of the 16th century is put. On the basis of the analysis of the Code of Laws of 1550, authorized and regional diplomas it is shown that regional bodies played a significant role in two connected directions of state policy - in fight against robberies and in anti-corruption. In research literature the point of view is formulated that one of the most important problems of the Moscow state in the 16th century was the problem of distribution of organized crime and inefficiency of the existing methods of fight against it. In article the place of regional self-government institutions in the system of measures of anti-corruption policy reveals. At the same time material of regional diplomas which contain numerous straight lines and indirect references to concrete historical forms of corruption is essential. Introduction of regional self-government institutions led to establishment of the general rules of implementation of administrative and judicial functions, control over which was ceded in hands of representatives of local communities. Existence of such rules created the general conditions for fight against corruption and also for counteraction to specific forms of corruption. Regional diplomas red tape, implementation of court without authorized diploma, false charges for the purpose of taking by property were legal base for counteraction to such kinds of corruption offenses as excess of the established norms of requisitions from the population.
Key words: Moscow law, local bodies, local diplomas, corruption forms, anti-corruption policy.
Тематика, связанная с историей становления и эволюции права Московского государства XVI-XVII вв., является актуальной и для историко-юридической науки, и для современной общественно-политической ситуации. С одной стороны, Московское государство предоставляет уникальный опыт решения сложных проблем, связанных с организацией эффективного управления, преодолением конфликтности в отношениях между населением и администрацией на местах, созданием соответствующей правовой базы для проводимых в сфере управления реформ. С другой стороны, современное Российское государство столкнулось с проблемой противодействия коррупции как одной из серьезнейших угроз национальной безопасности. Найти наиболее эффективные способы борьбы с коррупцией позволит более полное представление о возможных конкретно-исторических формах коррупции и мерах по противодействию им, и в этом отношении опыт Московского государства представляется чрезвычайно ценным.
В исследовательской литературе подчеркивается, что одной из важнейших проблем, с которыми столкнулось Московское государство в XVI в., являлась проблема распространения организованной преступности и неэффективности существующих методов борьбы с нею [1, с. 77]. Именно противодействие организованной преступности являлось важнейшей функцией системы губных органов, которые получают распространение в Московском государстве в XVI в. Правовую базу для их функционирования составили губные грамоты, которым посвящен целый ряд исследований, носящих преимущественно источниковедческий и историко-юридический характер [2; 3; 4, с. 210-219; 5, с. 212-217; 6, с. 9-12]. Терминологически организованная преступность в соответствующих актах и документах передается чаще всего через понятие «разбои». При этом, несмотря на то что в губных грамотах общим местом является определение функций губных органов в борьбе с разбоями, значительную роль эти органы сыграли и в организации системы мер антикоррупционной политики. Как оба указанных направления государственной политики, так и обе функции губных органов оказались взаимосвязанными элементами единого системного организма. В рамках данной статьи ставится задача показать антикоррупционную направленность губных органов через рассмотрение и систематизацию их общего функционального предназначения.
При решении поставленной задачи одним из центральных понятий является так называемое «губное право», под которым традиционно понимается право губных органов предупреждать преступления, судить и наказывать преступников за совершенные преступления [3, с. 14]. Конкретными актами, в которых это право отражено, являются губные грамоты.
Анализ текста сохранившихся губных грамот показывает неэффективность существующей системы государственного управления как на одну из важнейших причин выдачи губных грамот и введения губного самоуправления, при этом особо указывается на неспособность представителей администрации справиться с произволом организованной преступности («многие села и деревни розбойники розбивают, и животы ваши грабят, и села и деревни жгут, и на дорогах многих людей грабят и розбивают, и убивают многих людей до смерти») [7, с. 164]. Более того, губные грамоты изобилуют жалобами на то, что должностные лица, присылаемые правительством, дополнительно обременяют население поборами. Сообщения эти весьма кратки, и информация, извлекаемая из них, носит скудный и ограниченный характер, однако некоторые обобщения напрямую касаются темы статьи. В жалобах можно увидеть прямые или косвенные отсылки к отдельным разновидностям конкретно-исторических форм коррупции. В частности, упоминается «волокита», которую составители грамот указывают в качестве основной причины неэффективной борьбы с разбоями: «... а вы деи... лихих людей розбойников не имае- те, для того что вам волокита велика.» [8, с. 32].
Волокиту применительно к реалиям московского права XVI в. определяют редко, в широком и общем смысле под ней имеется в виду умышленное затягивание сроков рассмотрения дела представителями административно-судебного аппарата [9, с. 13]. В губных грамотах волокита упоминается очень часто среди других пороков государственного управления, исправить которые призваны губные органы [7, с. 164; 8, с. 33; 10, с. 170-174]. Именно выборность состава губных органов должна была препятствовать и волоките, и взиманию «посулов» (в данном контексте - особых подарков с истцов), и другим формам коррупционных правонарушений.
И посул, и волокита отражены в центральном для XVI века памятнике права - Судебнике 1550 года. При этом в статьях 4 и 5 Судебника посул увязывается с подделкой протокола судебного заседания: «А которой дьак список нарядит или дело запишет не по суду... а обыщется то в правду, что он от того посул взял, на том дьаке взяти перед боярином вполы да кинути его в тюрму» [1І, с. 97], и далее в ст. 5: «Подьачей, которой запишет не по суду для посула. казнити торговою казнью, бити кнутьем» [11, с. 97]. Ю. В. Оспен- ников достаточно подробно обосновал, что в этих статьях речь идет о фальсификации протокола дьяком или подьячим без ведома самого должностного лица, осуществлявшего судебные полномочия [12, с. 93]. Напротив, в 3-й статье Судебника речь идет о посуле, получателем которого является непосредственно судья - боярин, или дворецкий, или казначей: «А которой боярин, или дворецкой, или казначей, или дьяк в суде посул возмет и обвинит не по суду.» [11, с. 97], причем цель взимания посула прямо указана в самой статье - неправосудное решение в пользу взяткодателя.
Что касается волокиты, то этот состав преступного деяния, видимо, можно усмотреть в ст. 7 Судебника, где подробно расписывают действия должностного лица (боярина, дворецкого, казначея, дьяка), сводящиеся к отказу от рассмотрения дела «жалобника» или затягиванию его рассмотрения [11, с. 98].
В рамках проведения губной реформы и, соответственно, в случае выдачи губной грамоты на местах формировался целый штат местных выборных, во главе которых стояли губные старосты, а в помощь им избирались целовальники, дьяки и другие должностные лица. Содействие губным органам должны были оказывать выборные должностные лица земского самоуправления - десятские, пятидесятские и сотские. То есть, с одной стороны, налицо весьма демократический характер губных органов и, соответственно, широкие возможности по противодействию коррупции. С другой стороны, нельзя игнорировать тот факт, что формирование штата губных служащих осуществлялось из числа так называемых «лучших людей», то есть из числа зажиточной верхушки местных общин, что неизбежно приводило к внутриобщинным конфликтам. Тем не менее в сравнении с бытовавшей до тех пор системой государственного управления новые губные органы следует рассматривать как значимый шаг вперед по пути ограничения властного произвола и противодействия коррупции. Но в этом отношении для губных органов были установлены и достаточно жесткие рамки, запрещавшие вмешиваться в юрисдикцию судов наместника, волостелей и их тиунов [13, с. 216].
Рассматривая формирование системы губных органов и штата их должностных лиц, нельзя не отметить очевидное несоответствие с современным подходом к разграничению органов государственной власти и органов местного самоуправления. Несмотря на то что губные органы чаще всего - и вполне основательно - рассматриваются в исследовательской литературе как органы местного самоуправления (и в этом смысле отличаются от системы органов государственной власти), с самого начала они выстраивались в строгой иерархической подчиненности по отношению к формирующемуся Разбойному приказу, органу центрального государственного управления. Об этом прямо говорится, например, в Губной Каргопольской грамоте 1539 г.: «А которых разбойников ведомых поимаете и обыскав их казните. да о том бы естя отписывали на Москву к нашим бояром, которым розбойные дела приказаны» [8, с. 33]. Более того, в определенных случаях предусматривалось обращение к великокняжеской власти, как к высшей властной иерархической структуре, чем еще раз подчеркивается включение губных органов в иерархическую систему органов государственной власти: «А которому будет делу их старосте и целовальником управы учинить не мощно, и они о том доложат меня царя и великого князя» [3, с. 109].
Эти оговорки, предполагающие отличия правосознания современного и присущего жителям Московского государства XVI в., необходимо иметь в виду, рассуждая о губных органах как об органах местного самоуправления.
Еще чаще в губных грамотах жалуются на действия должностных лиц, которые заключаются во взимании «лишка». Именно этот состав, надо полагать, в скрытом виде содержится под жалобой о «великих убытках» населения, которые являются следствием действий администрации («от наших деи обыщиков и от недильщиков чинятся великие убытки.») [8, с. 32]. В некоторых грамотах завышенные сборы чиновниками с населения упоминаются напрямую: «. что наместники наши и волостели и их пошлинные люди, сверх нашего жалованья указу, чинят им продажи и убытки великие» [14, с. 262]. Надо специально обратить внимание, что здесь взимание сборов сверх положенных норм и «великие убытки» напрямую связываются друг с другом, что усиливает выдвинутое выше предположение о том, что жалобы о «великих убытках» являются скрытой жалобой на коррупционные правонарушения администрации. О повсеместной распространенности этой формы коррупции свидетельствует ее фиксация в качестве состава преступного деяния в Судебнике 1550 г. В 8-й статье упомянутого памятника права устанавливались фиксированные размеры сборов и пошлин, после чего устанавливалось понятие «лишек», за взятие которого должностное лицо наказывалось штрафом в виде тройной суммы взятого сверх положенного: «А возмет боарин, или дворецкой, или казначей, или дьак, или подъячей, или неделщик на ком что лишек, и на том взяти втрое» [11, с. 98]. Здесь же следует заметить, что упомянутую норму вряд ли можно рассматривать в качестве решительного шага в борьбе с коррупцией - в той же статье предусматривалось наказание за ложное сообщение о взятии «лишка», и это наказание по своей суровости значительно превосходило штраф, взимаемый с чиновника: «А хто учнет бити челом на боярина, или на дьяка, или на подьячего, или на неделщика, что взяли на нем сверх пошлин лишек, и обыщется то, что тот солгал, и того жалобника казнити торговою казнью да вкинути в тюрму» [11, с. 98]. Некоторые авторы, например Н. П. Загоскин, уверенно выделяли такую особенность Судебника, как «особую строгость» по отношению к судебно-административным чиновникам, уличенным в злоупотреблениях [15, с. 66]. Однако это утверждение должно быть признано по меньшей мере спорным, сравнение двух санкций, установленных ст. 8 Судебника, убедительно показывает, что текст Судебника создавался все же представителями административного аппарата, отражая интересы прежде всего формирующегося слоя профессиональных чиновников. В еще более широком масштабе рассмотренные нормы, отраженные в статьях Судебника, создавались в интересах господствующего класса, для которого сложившаяся система поборов при осуществлении правосудия являлась вполне приемлемой, поскольку позволяла эффективнее защищать интересы имущих слоев населения и игнорировать защиту интересов неимущих. На эту направленность губной реформы указывал крупнейший отечественный исследователь губной реформы Н. Е. Носов: «... первая общегосударственная реформа местного управления, осуществленная московским правительством в интересах широких слоев уездного дворянства и направленная на укрепление аппарата управления Русского централизованного государства» [16, с. 201]. В этом смысле устаревшим является взгляд, характерный для дореволюционной историографии и выраженный одним из лучших ее представителей - С. Шумаковым, который настаивал на всесословном характере губных учреждений, отмечая, впрочем, что это противоречит всей остальной направленности московской государственной политики [3, с. 41]. При этом общее усложнении общественной жизни приводило ко все большему усилению тенденции формализации права, следствием чего являлось все более четкое разграничение узаконенных поборов и тех сборов должностными лицами, которые остались неузаконенными и в силу этого превращались в правонарушения. В этом смысле понятны и выводы некоторых советских исследователей, которые полагали, что во время введения губных учреждений наместники-кормленщики были более заинтересованы в получении судебных доходов, чем в прекращении преступлений [16, с. 204-205].