Имплементация опыта США и разработка мер противодействия коррупции России
Крючкова Н.Л.
Аннотация
Крючкова Н.Л. в статье «Имплементация опыта США и разработка мер противодействия коррупции России» исследует меры по противодействию коррупции в США, соответствующее законодательство, в том числе уголовное, его содержание, тенденции развития, практику применения. Научная новизна состоит в обобщении опыта США для разработки мер по борьбе с коррупцией в РФ. Материалы исследования могут быть использованы для разработки учебного спецкурса «Противодействие коррупции в системе государственной и муниципальной службы».
Ключевые слова: взятка, ГРЕКО, конфликт интересов, пассивный подкуп, противодействие коррупции.
Основная часть
Сегодня в РФ происходит борьба с коррупционными явлениями. В этой связи важно и полезно использовать опыт других стран, в частности законодательство США.
На международном уровне признается, что уголовное законодательство этой страны содержит более широкое понятие уголовно наказуемой коррупции, чем в странах Европы, которые уделяют проблеме коррупции не меньше внимания.
Подкупу в Своде законов США (US Code) посвящена глава 11 титула 18, которая так и называется «Подкуп, незаконные доходы и конфликт интересов». В законодательстве РФ коррупции посвящены Глава 30 Уголовного кодекса РФ - «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» и Федеральный закон от 25.12.08 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
Ст. 201 (b)(1) (Подкуп публичных должностных лиц и доказательства) главы 11 титула 18 Свода законов США устанавливает уголовную ответственность за предложение, обещание и дачу взятки в обмен на совершение незаконных действий должностным лицом[1]. Иногда это называют активным подкупом. Судебная практика нашей страны идет по пути назначения наказания только при условии того, что взятка получена должностным лицом.
Предметом взятки, в соответствии со ст. 201 титула 18 Свода законов США, может быть любая ценность, материальная или не материальная. Этим законодательство США также отличается от законодательства России, где взятка, даваемая в нематериальной форме, не наказуема (ст. 204, 290, 291 УК РФ 1996 г.).
Пункт (b)(2) ст. 201 титула 18 Свода законов США предусматривает ответственность публичного должностного лица, которое «прямо или косвенно требует в качестве подкупа, добивается, получает, принимает или соглашается получить или принять какую-либо ценность лично или для любого другого лица или организации» в обмен на какие-либо незаконные действия или бездействия по службе. Иногда это называют пассивным подкупом. Состав преступления, в отличие от отечественного законодательства, не требует, чтобы взятка была выплачена в пользу самого должностного лица. Она может быть выплачена другому лицу, на которое укажет должностное лицо. Например, политической партии, которой должностное лицо хотело бы помочь. Таким образом, наличие собственного корыстного интереса не обязательно. В России взятка, выплаченная партии, иной организации, на которую укажет должностное лицо, действующее в интересах взяткодателя, если она не перешла в личную собственность должностного лица, не наказуема.
Наказания за активный и пассивный подкуп, описанный в ст. 201 титула 18 Свода законов США, предусмотрено в виде штрафа, сумма которого исчисляется тройным размером взятки, или лишением свободы до 15 лет. То и другое наказание могут быть совмещены по решению суда. В России максимальный срок лишения свободы за получение взятки 12 лет, а за дачу взятки - 8 лет (ст. 290-291 УК РФ).
Пункт (с) ст. 201 титула 18 Свода законов США предусматривает наказание за выше перечисленные деяния и в том случае, если они направлены на стимулирование совершения законных действий должностным лицом, т.е. за дачу и получение «чаевых». Наказание предусматривает штраф, размер которого определяет суд, или лишение свободы до 2 лет, или совмещение того и другого. В США должностное лицо имеет право получать вознаграждение за свою работу только от правительства. Считается, что получение так называемых «чаевых» разрушает систему управления государства и порождает стремление служащих получать такие чаевые от всех, обращающихся к ним за помощью[2, с. 159]. В законодательстве РФ нет данного состава преступления и ответственности также нет.
Уголовно наказуемым в США является само получение денег должностным лицом или служащим США от иных лиц и выплата таких вознаграждений частными лицами и организациями, т.е. общий подкуп без связи с каким-либо конкретным действием или бездействием должностного лица или служащего (ст. 209 титула 18 Свода законов США). За нарушение этого правила установлена ответственность до 5 лет лишения свободы, или штраф в размере полученной суммы, или то и другое вместе (ст. 216 титула 18 Свода законов США). Отмечается, что наличие такой нормы имеет большое значение для процесса привлечения к ответственности должностных лиц по факту коррупции. Даже если обвинение не в состоянии доказать, что деньги получены должностным лицом в обмен на совершение каких-либо действий в пользу взяткодателя, более мягкой уголовной ответственности за незаконное получение дохода ему не избежать. В России подобного рода деяния взяточничеством не считаются и не наказуемы. Все могут знать, что должностное лицо получает деньги от какой-то коммерческой фирмы, но пока не доказана связь между получением денег и каким-то конкретным действием в пользу этой фирмы в обмен на эти деньги, к уголовной ответственности это лицо привлечено быть не может.
Отдельная норма законов США предусматривает уголовную ответственность руководителей банков за предоставление ссуды или денежного подарка инспектору или помощнику инспектора, который проверяет банк или имеет право проверять его (ст. 212 титула 18 Свода законов США)[3]. Данная норма является профилактикой взятки. При привлечении к ответственности не нужно доказывать, что инспектор произвел какие-то действия в пользу банка. За совершение данного преступления предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок до одного года или штраф на сумму ссуды или подарка. Такое же наказание и дисквалификация ожидают инспектора, принявшего ссуду или подарок от банка, который он инспектирует или может инспектировать (ст. 213 титула 18 Свода законов США)[4].
Специальная норма касается активного и пассивного подкупа работников федеральной банковской системы, нацеленного на получение кредита (ст. 215 титула 18 Свода законов США)[5]. Данные деяния наказываются особо сурово. Статья предусматривает штраф до 1 млн. долларов или в тройном размере от ценности вещи, данной, предложенной, обещанной, выпрашиваемой, потребованной, принятой или которую согласился принять подкупаемый. Предусматривается также лишение свободы до 30 лет или совмещение того и другого наказания. Если ценность взятки не превышала 1 тыс. долларов, то лишение свободы не может быть более одного года.
Служащим США под угрозой уголовного преследования запрещается представлять чьи-либо интересы в делах против США, используя свое служебное положение (ст. 205 главы 11 титула 18 Свода законов США)[6].
Ст. 207 главы 11 титула 18 Свода законов США устанавливает запрет бывшим должностным лицам участвовать в делах на чьей-либо стороне против США[7]. Им запрещаются любые контакты со своими бывшими коллегами, нацеленные на то, чтобы повлиять на них в чью-либо пользу. Такого рода ограничения вводятся на один или два года. В РФ эта форма коррупции не запрещена. Крупные коммерческие компании систематически внедряют своих работников в государственный аппарат, а при увольнении с должности принимают их к себе на работу, широко используя наработанные ими связи в государственном аппарате. Это делает коррупцию в России системной. Она существует не в виде случайных контактов не знающих друг друга людей, а как система отношений между людьми, хорошо знающими друг друга по совместной работе в государственном аппарате или в бизнесе. Однако в соответствии с ФЗ «О противодействии коррупции» у работника есть обязанность уведомлять работодателя о данных фактах - и это уже шаг вперед.
В последнее время в России появилось множество предложений по модернизации такого явления, как «конфликт интересов», который предусмотрен уголовным правом США и других стран мира уже достаточно длительное время. В отличие от России, в США нормы о конфликте интересов существуют с 1968 года, когда они были введены в действие ст. 208 главы 11 титула 18 Свода законов США. В России же данный «институт» появился сравнительно недавно, в 2004г., с введением в действие ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ, где в ст. 19 было дано его определение: «Конфликт интересов - ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или РФ, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или РФ. Законодательство США устанавливает, что должностное лицо не должно принимать участия в разрешении дела, в котором он, его супруг, несовершеннолетний ребенок, главный компаньон, организация, в которой он служит как должностное лицо, директор, член правления совета, главный компаньон или служащий, или любое лицо или организация, с которой он состоит в договорных отношениях или имеет любое соглашение, касающееся будущего трудоустройства, имеют финансовый интерес (ст. 208 главы 11 титула 18 Свода законов США)[8]. Это обосновано тем, что личный интересдолжностного лица может вступить в конфликт с общественным интересом по беспристрастному разрешению дела. Должностное лицо должно заранее, до принятия дела уведомить своего начальника о наличии у него конфликта интересов. Руководитель передает дело другому сотруднику или дает письменное предписание своему подчиненному разрешать дело, если сочтет, что личный интерес настолько незначителен, что он не скажется на беспристрастном разрешении дела. Нарушитель этого правила может получить до 5 лет лишения свободы[9].
Должностные лица обязаны декларировать свои финансовые интересы в специальных анкетах. Предоставление ложных данных в анкете с целью скрыть конфликт интересов само является уголовным преступлением, предусмотренным ст. 1001 титула 18 Свода законов США[10]. Можно сказать, что методики и инструкции в субъектах РФ предусматривают сейчас предоставление отчетов должностных лиц через заполнение анкет о доходах и последующую их сверку с данными, запрошенными в налоговом органе.
Обязательное декларирование своих доходов обжаловалось некоторыми должностными лицами в Верховном Суде США, как ограничивающее конституционные права человека. Однако Суд признал такое декларирование конституционным, посчитав, что обеспечение чистоты государственных служащих важнее конфиденциальности их жизни[11, с. 172].
В США запрещаются сделки между любыми лицами по поводу устройства на федеральную государственную службу. Уголовно наказуемым является требование или получение денег или имущественных ценностей с целью способствовать устройству на государственную службу (ст. 211 титула 18 Свода законов США)[12]. Виновный наказывается лишением свободы на один год, или штрафом в размере требуемой или полученной суммы, или совмещением того и другого вида наказания. Исключение делается для специальных агентств по найму, получающих разрешение участвовать в наборе на государственную службу.
Необычным для нашего законодательства является то, что Генеральный атторней США наряду с принятыми по уголовному делу наказаниями может подать гражданский иск в районный суд с требованием взыскать с нарушителя законов о коррупции штраф в размере до 50 тыс. долларов. Штраф может быть больше и равняться сумме, которую правонарушитель получил (передал) или намеревался получить (передать) при подкупе (ст. 216 (b) главы 11 титула 18 Свода законов США).
В США существует уголовная ответственность не только действующих должностных лиц, но и кандидатов на выборные должности, которые предлагают использовать их влияние или назначить любое лицо на публичную или частную должность в обмен на поддержку их кандидатуры на выборах (титул 18 Свода законов США, ст. 599)[13]. Отмечается, что эта норма, конечно, не смогла покончить с практикой «торговли должностями», которую проводят обе ведущие партии страны. Уголовно наказуемым в США является обещание государственной должности или государственного контракта любым лицом в обмен на помощь, связанную с выборами на любую политическую должность (титул 18 Свода законов США, ст. 600)[14]. В России кандидаты в депутаты Президенты и Губернаторы после вступления в должность приобретают ряд преимуществ, связанных с неприкосновенностью данных должностных лиц.
Если подкуп осуществляется организованной группой, то вступает в действие также ст. 371 титула 18 Свода законов США, предусматривающая уголовную ответственность за создание тайной организации (conspiracy)[15].