Система организации обвинения по уголовным делам в США совершенно не соответствует основным требованиям теории организации эффективной контрольной и правоохранительной деятельности. Департамент юстиции США, возглавляемый Генеральным Атторнеем и выполняющий функции обвинения по уголовным делам, не является независимым от исполнительной власти. Он сам является частью исполнительной ветви власти. Это иерархическая бюрократическая организация, где должностное лицо, осуществляющее обвинение, могут без всяких объяснений перемещать по службе, оказывать на него воздействие в связи с делом, которое он ведет. От произвола начальников спасает, видимо, высокая профессиональная этика должностных лиц этого департамента и наличие в стране всеведущих и свободных журналистов, которые моментально могут поднять скандал в прессе, если чиновники Департамента юстиции постараются замять дело, связанное с коррупцией, в особенности в высших эшелонах власти. Когда Президент США Р. Никсон с целью прекратить «Уотергейтское» дело потребовал от Генерального атторнея уволить подчиненного ему атторнея, который расследовал его, тот отказался это сделать и подал в отставку. Средства массовой информации устроили скандал, и Р. Никсон под угрозой импичмента вынужден был уйти в отставку[18, с.56].
Для нас странно, что атторнеи Департамента юстиции поддерживали обвинение против должностных лиц, за которыми стоял Президент страны, назначающий Генерального атторнея с согласия Конгресса. В нашей стране такое невозможно. Введение системы, включающей прокуратуру в исполнительную ветвь власти, негативно сказалось на организации правоохраны в Польше.
С целью обеспечения независимости органов следствия от исполнительной ветви власти, возглавляемой Президентом, директор ФБР назначается Президентом с согласия Сената на 10 лет. Учитывая, что в США высшая власть систематически переходит от одной партии к другой, директор ФБР имеет определенную независимость от тех, кто его назначил на должность.
Положительно зарекомендовал себя в США институт независимого прокурора (Independent Counsel), который назначался для расследования особо важных дел в отношении высших должностных лиц страны.
При оценке эффективности системы борьбы с коррупцией в США эксперты «Группы государств против коррупции» обратили внимание на то, что судьи в США либо избираются населением, либо назначаются с учетом их политической ориентации представителями партии, победившей на выборах. В зависимости от важности должности кандидат в судьи должен собрать на свою избирательную кампанию от 100 до 500 тысяч долларов. Такая система формирования судейского корпуса подрывает независимость судей, создает ситуации конфликта интересов[19, с.36]. Негативные последствия такого порядка формирования судейского корпуса преодолеваются с помощью других средств (несменяемость федеральных судей, высокая профессиональная этика, гласность судопроизводства).
Ключевое значение для профилактики коррупции имеет прозрачность деятельности государственных и муниципальных органов. В США нет государственных средств массовой информации. Доступ журналистов к информации о деятельности государственных органов в США обеспечивается специальным Актом о свободе информации (Freedom of Information Act). Кроме того, недоверие к государственному аппарату здесь является частью традиционной политической культуры. К сожалению, в России средства массовой информации все больше превращаются в правительственные органы пропаганды и способствуют сокрытию всех проблем, которые имеют место в его деятельности. Они способствуют поддержанию и так широко распространенной в обществе идеологии патернализма и вождизма. При отсутствии гласности и критического отношения людей к государству любые реформы государственного аппарата, направленные на борьбу с коррупцией, не будут иметь успеха.
Как отмечают эксперты «Группы государств против коррупции», власти США не стремятся спрятать проблемы коррупции в своей стране, преуменьшить ее масштабы и готовы в дальнейшем наращивать усилия по борьбе с ней Одновременно критически мыслящие исследователи показывают, что борьба с коррупцией в США нарастает в преддверии выборов и идет на убыль после их окончания. Россия последних лет также восприняла эту циклическую политику.
США не ограничиваются борьбой с коррупцией в собственной стране. Выступая на Всемирном форуме по борьбе с коррупцией, вице-президент США Альберт Гор заявил: «У нас есть возможность перенести наши старые этические ценности, наши самые сильные демократические принципы, наши самые новые инструменты и технологии, чтобы сделать мир лучше, чем его сделали люди, жившие до нас, не просто лучше, а лучше для всех, кто населяет Землю».
По инициативе США страны американского континента приняли «Межамериканскую конвенцию против коррупции» (Inter-American Convention on Corruption) [20]. Как уже отмечалось, США были инициатором принятия Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития по борьбе с подкупом иностранных публичных должностных лиц в коммерческих трансотношениях. Государственный департамент США взялся отслеживать процесс перенесения положений данной Конвенции странами, ратифицирующими ее, в свое внутреннее законодательство[21].
США не отстраняются от европейских инициатив по борьбе с коррупцией. В 2000 г. страна подписала Уголовно-правовую конвенцию о коррупции Совета Европы (The Council of Europe Criminal Law Convention on Corruption). Гражданско-правовую конвенцию о коррупции (Civil Law Convention on Corruption), принятую Советом Европы, США подписать отказались как несовместимую с их гражданско-правовой практикой. США также подписали и ратифицировали 46 двусторонних договоров о взаимной юридической помощи (Mutual Legal Assistance Treaties), в том числе с Россией. коррупция противодействие прокурор законодательство
Соединенные Штаты являются членом организации «Группа государств против коррупции» (ГРЕКО). Эксперты этой группы провели анализ законодательства и деятельности правоохранительной системы США, результаты которого используются в данной статье.
Активная поддержка в разработке и осуществлении антикоррупционных программ разными странами мира осуществляется США через Агентство по международному развитию (The Agency for International Development). Через него оказывается финансовая поддержка такой международной неправительственной организации, как «Транспаренси Интернешнл» (Transparency International), имеющей свое отделение и в России.
В.М. Рейсмен отмечает, что политики и чиновники всех стран на словах всегда готовы бороться с коррупцией. На деле они превращают эту борьбу в бумаготворчество или используют лозунг борьбы с коррупцией для устранения своих противников в государственном аппарате. В связи с этим юристы любой страны должны отличать имитацию борьбы с коррупцией от принятия реальных законодательных мер. Следует внимательно анализировать свое законодательство с точки зрения его соответствия лучшим аналогам, существующим в мировом опыте противодействия коррупции. Для оценки качества законодательства, его реальной эффективности предлагается использовать термин «степень благоприятности юридического климата страны для коррупции»[22]. В современной России юридический климат явно благоприятствует коррупции. В связи с этим, используя опыт других стран, наши юристы должны представить гражданскому обществу предложения по совершенствованию законодательства нашей страны и добиваться от государства реализации этих предложений в жизнь.
Мы считаем, что, изучив опыт США по противодействию коррупции, следует ввести в наше законодательство следующие заимствования:
1. Ввести ответственность за дачу взятки в любой форме, материальной или нематериальной, т.е. расширить предмет взятки по примеру законодательства Штатов.
2. Ввести ответственность за само получение взятки (денежных средств), даже если не удается доказать факт совершения каких - либо действий либо бездействия за предложенную взятку.
3. Ужесточение ответственности представителей банковской сферы, налоговых органов, на кредитном и ипотечном рынках, нефтегазовом секторе как мера профилактики наиболее коррупционных сфер.
4. Контроль и введение уголовной ответственности за устройство на государственную, муниципальную службу «по договоренности».
5. Отмена иммунитетов должностных лиц государства, лишение статуса, звания, должности на значительный срок или пожизненно.
6. Введение ответственности руководителей профсоюзов, трудовых комиссий, агентств по трудоустройству, ужесточение мер в трудовых правоотношениях, а в частности при приеме на работу.
7. Введение новых независимых институтов государственного аппарата во всех ветвях власти и создание новых органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о противодействии коррупции.
8. Отражение во всей исходящей документации чиновников, инструкциях, регламентах, законодательстве принципов: прозрачность, ответственность, ограничения.
9. Проверка законодательства о выборах на наличие гена коррупции и отслеживание данных правоотношений как пласт наиболее коррупционных на современном этапе. Особенно касается реалистичности и разумности пределов на взносы в избирательные кампании.
10. Изменения в судебной системе касаемо вступления на должность, статуса судьи и числом отмененных коллегией судей решений, борьба с субъективной предвзятостью судей.
11. Активная поддержка спецслужб населением, «горячая линия», обеспечивающая безопасность и анонимность сообщений по факту нарушений законодательства по борьбе с коррупцией.
Не нужно умолять и опыта РФ в разработке мер по борьбе с коррупцией. В РФ разработаны следующие приоритетные меры:
08 февраля 2008 г. Президент России в своем выступлении на расширенном заседании Госсовета «О стратегии развития России до 2020 года» раскрыл основные тезисы Программы предстоящих преобразований, известной как «План Путина».
Для реализации поставленных целей нужны и совершенно новые требования к государственному управлению, а именно:
1. Борьба с коррупцией во всех сферах власти. 2. Совершенствование судебной власти, особенно в свете борьбы с коррупцией и бюрократией. 3. Развитие малого бизнеса. 4. Сокращение аппарата госорганов. 5. Повышение квалификации госслужащих. 6. Повышение роли гражданского общества.
Более подробно «План Путина» был раскрыт будущим Президентом России Дмитрием Медведевым в докладе на V Красноярском экономическом форуме «Россия 2008-2020 гг. Управление ростом».
31 июля 2008 г. Президент России Дмитрий Медведев утвердил Национальный план по борьбе с коррупцией. В своем выступлении глава страны произнес вступительное и заключительное слова, в которых основной акцент был сделан на влиянии финансового кризиса на криминогенный фон в стране. Президент России считает, что «Кризис - это самый лучший момент для того, чтобы избавиться от неэффективных менеджеров, в том числе государственных служащих». Это заявление было сделано в ходе заседания Гос.Совета в г. Иркутске 20 февраля 2009 г. Президент подчеркнул, что сейчас на рынке труда имеется большое количество эффективных специалистов, и эту ситуацию необходимо использовать. Недавно администрация Президента опубликовала список первых ста человек, зачисленных в так называемый президентский кадровый резерв, включающий в себя наиболее перспективных управленцев.
Бороться с коррупцией надо всегда - и во время экономического роста, и во время кризиса. Борьба с коррупцией особенно важна во время кризиса, чтобы то, что делает государство для поддержания экономики, принесло эффект. 29 января 2009 г. Медведев принял участие в заседании коллегии ФСБ. На нем обсуждались задачи, возникшие перед ФСБ в связи с последними событиями. В частности, Медведев заявил, что все законы, принимаемые для поддержки экономического сектора нашей страны, смогут полноценно работать только при условии, что те значительные средства, которые государство выделяет на сектор, будут работать по назначению.
Медведев выделил следующие приоритетные задачи в области противодействия коррупции, в которых констатировал уже давно известные России болезни:
1. Судебная власть: «Надо сделать все, чтобы люди поверили, что суды -- это то место, где они могут найти защиту от нарушителей закона, будь то уличный хулиган или чиновник. Необходимо обеспечение подлинной независимости судебной системы от исполнительной и законодательной власти».
2. Повышение эффективности госаппарата, для чего необходимо:
Разработать четкие регламенты работы госорганов, заменить большинство разрешительных порядков на уведомительные, сократить численность чиновников и служащих за счет делегирования части функций госорганов негосударственному сектору, создать «систему поощрений для привлечения к госслужбе наиболее квалифицированных профессионалов», «радикально повысить качество управления компаниями, которые контролируются государством», «в особом порядке разработать и реализовать национальный план по борьбе с коррупцией».