Инновации в энергетике: организационно-правовые аспекты
Г.В. ВыпхановаВыпханова Галина Викторовна, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), Н.Г. ЖаворонковаЖаворонкова Наталья Григорьевна, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Аннотация
В последнее время в юридической литературе уделяется внимание проблемам инновационной энергетики. Несмотря на негативные последствия современного глобального экономического кризиса, пути выхода из него находятся в русле перехода страны от экспортно-сырьевого к ресурсно-инновационному развитию с качественным обновлением энергетики. Эти задачи поставлены в документах стратегического планирования, определяющих вектор и перспективы энергетического, научно-технологического и других областей развития. Достижение целей и долгосрочных качественных ориентиров развития энергетического сектора на инновационный путь развития связано в том числе с альтернативной энергетикой, расширением использования возобновляемых источников энергии. В статье показаны возможности и перспективы их использования для малых энергетических объектов, энергодефицитных территорий, регионов с децентрализованным энергоснабжением. Преимущества использования зеленых технологий, возобновляемых видов энергии проявляются в энергосбережении, энергобезопасности, снижении негативного воздействия на окружающую среду, решении экологических проблем. Выявлено отсутствие нормативной правовой базы, обеспечивающей развитие альтернативной энергетики, выделены пробелы энергетического законодательства в части инновационной энергетики, стимулирования внедрения инновационных технологий, использования возобновляемых источников энергии. Обоснована необходимость выделения данного направления в энергостратегии, других документах стратегирования в области экологического, экономического развития, обеспечения энергоэффективности и безопасности. Результатом исследования являются новые подходы к формированию и реализации государственной политики, а также совершенствованию законодательства в сфере инновационного развития энергетики.
Ключевые слова: инновации; энергетика; электроэнергетика; возобновляемые источники энергии; энергетическое и экологическое законодательство; энергостратегия; энергоэффективность; энергосбережение; инвестиционная привлекательность; экологические стандарты; зеленая энергетика.
законодательство инновационный энергетика возобновляемый
Abstract
Energy Innovations: Organizational and Legal Aspects. Galina V. Vypkhanova, Dr. Sci. (Law), Professor, Professor, Department of Environmental and Natural Resources Law, Kutafin Moscow State Law University (MSAL). Natalya G. Zhavoronkova, Dr. Sci. (Law), Professor, Head of the Department of Environmental and Natural Resources Law, Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
Recently, legal literature has given attention to the problems of innovative energy. Despite the negative consequences of the current global economic crisis, the ways out of it are in the mainstream of the country's transition from the export of raw materials to the resource-innovative development with a qualitative renewal of the energy sector. These tasks are set in the strategic planning documents that determine the vector and prospects of energy, scientific and technological and other areas of development. Achievement of goals and long-term quality guidelines for the development of the energy sector on an innovative development path is associated, among other things, with alternative energy, the expansion of the use of renewable energy sources. The paper shows the possibilities and prospects of their use for small energy facilities, energy-deficient areas, and regions with decentralized energy supply. The advantages of using green technologies, renewable types of energy are manifested in energy conservation, energy security, reducing the negative impact on the environment, and solving environmental problems. The absence of a regulatory legal framework for the development of alternative energy is revealed; gaps in energy legislation in terms of innovative energy, stimulation of the introduction of innovative technologies, and the use of renewable energy sources are highlighted. The necessity of highlighting this direction in the energy strategy, other strategic documents in the field of environmental, economic development, energy efficiency and safety has been substantiated. The result of the study is new approaches to the formation and implementation of state policy, as well as the improvement of legislation in the field of innovative energy development.
Keywords: innovation; energy; electric power industry; renewable energy sources; energy and environmental legislation; energy strategy; energy efficiency; energy saving; investment attractiveness; environmental standards; green energy.
Современный масштабный кризис, охвативший все отрасли экономики, вызывает необходимость не только поиска оптимальных путей выхода из сложившейся ситуации, но и определения перспективных направлений развития, позволяющих преодолеть противоречия и проблемы. Это в полной мере относится и к топливно-энергетическому комплексу, ближайшие и долгосрочные перспективы которого связаны с инновационным развитием. Многие специалисты отмечают необходимость использования сложившейся ситуации для «перевооружения» российской энергетики, причем как технического, так и концептуального, включая внедрение технологий возобновляемых источников энергии и энергоэффективности, потому что будущее все равно за ними.
Соответственно, тема инноваций в энергетике сегодня чрезвычайно актуальна. Она является настолько обширной и многоаспектной, что только классификация проблем может занять не один десяток публикаций. Из множества вопросов следует отметить эколого-правовую «пустоту», включая несовершенство системы эколого-энергетического законодательства, дискуссионность понятия инноваций как правовой категории, отсутствие механизмов адаптации к современным требованиям, целостного видения проблем энергетики и экологии.
Как следует из легального понятия «инноваций» Инновации -- введенный в употребление новый или значительно улучшенный продукт (товар, услуга) или процесс, новый метод продаж или новый организационный метод в деловой практике, организации рабочих мест или во внешних связях (ст. 2 Федерального закона от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4137)., это не просто и не только нововведение, новое достижение, изобретение, ноу-хау и т.д. Это прежде всего новое качество продукции и эффективность процесса, направленного на удовлетворение спроса потребителей на востребованные рынком товары и услуги.
Актуализация темы правового регулирования инноваций в энергетике связана со многими факторами, которые стали серьезным диссонансом в экономике страны и экологической обстановке. Например, при общем признании тезиса «Россия -- мировая энергетическая сверхдержава» на протяжении последних нескольких лет газификацией было охвачено чуть более 50 % территории и домохозяйств (на сегодняшний день средний уровень газификации достиг 66 %, в том числе в городах -- 70,4 %, в сельской местности -- 56,1 % См.: доклад Министра энергетики Российской Федерации А. В. Новака на совещании у Председателя Правительства Российской Федерации «О мерах, направленных на повышение темпов газификации в Российской Федерации» // URL: https://minenergo.gov.ru/node/5644 (дата обращения: 17.05.2020).); 2/3 территории находится вне сетей центрального энергоснабжения (20-22 млн населения) Подробнее см.: Зайченко В. М. Основные направления развития распределенной энергетики // Региональная энергетика и энергосбережение. 2019. № 1. С. 88-91.; 50 % регионов энергодефицитны См.: Рейтинги регионов по уровню энергодостаточности // URL: https://riarating.ru/regions/20180307/ 630084980.html (дата обращения: 17.05.2020)..
В этих условиях объективно существует и нарастает потребность использования возобновляемых источников энергии (ВИЭ). Они необходимы в первую очередь на тех территориях, где мощности существующих сетей недостаточны. Это Юг России, северные территории, значительное количество удаленных и обособленных территорий, которые не соединены с централизованной системой электроснабжения. По оценкам специалистов, во многих случаях с экономической точки зрения гораздо выгоднее создание на этих территориях собственных систем энергоснабжения на базе местных топливно-энергетических ресурсов См.: Зайченко В. М. Указ. соч..
В России разработан и реализуется ряд программ по инновациям в энергетике касательно ВИЭ и принят пакет нормативных документов, создающих условия для поддержки инвесторов в объекты генерации на основе ВИЭ. В 2014 г. было отобрано около 100 проектов ВИЭ, мощность которых составила более 1 ГВт и суммарная стоимость которых составила более 120 млрд руб. См.: Слепцов А. А. Мировой опыт развития альтернативных (возобновляемых) источников энергии // Проблемы современной науки и образования. 2017. № 8. С. 61-62. Наиболее востребованными стали и продолжают оставаться проекты для удаленных районов и малых энергетических объектов. Специалистами отмечается экономическая эффективность энергосистем ВИЭ, способных работать автономно, в регионах, где энергоснабжение децентрализовано (приблизительно 70 % территорий России обслуживаются автономными системами, работающими на дизельном топливе и бензине См.: Гречухина И. А., Кирюшина П. А. Возобновляемые источники энергии как фактор трансформации глобальной энергетики // Науковедение. 2015. № 6 (31). С. 30.). Однако помимо сравнительно большой себестоимости (стоимость 1 кВт-ч электроэнергии в этих зонах в 5-10 раз выше средней отпускной цены электричества) такие системы экологически небезопасны и являются основными загрязнителями воздуха.
Вопрос об использовании ВИЭ стоит и для энергодефицитных регионов. Хотя Россия и является экспортером углеводородного сырья, в основном российские регионы производят энергоресурсы в количестве, не покрывающем их потребности. Поэтому в энергодефицитных районах нарастают проблемы обеспечения минимума энергоснабжения для населения и аграрного производства. Растут риски аварийных отключений и отключений в целях перераспределения, особенно в сельских поселениях. Это уже проблемы жизнеобеспечения 10-13 млн человек См.: Слепцов А. А. Указ. соч.. Частично это положение может быть объяснено не только структурой энергосистемы страны, но и недостатками в организационно-правовой сфере. В частности, отсутствием нормативной правовой базы, позволяющей альтернативной энергетике быть равноправным участником энергорынка.
Централизованное тепло-, газо-, электроснабжение одновременно является достижением и огромным недостатком энергосистемы. Если в условиях директивной экономики сверхцентрализация органична, то в условиях рынка это скорее ограничение для инноваций. Существующая степень монополизации в ТЭК одна из самых больших в мире. Вместе с тем, когда Еврозона и США (западный мир в целом) идет по пути перехода от ископаемого топлива к ВИЭ Доля ВИЭ в производстве электроэнергии, в том числе доля ветровой и солнечной энергии, в 2018 г. составила соответственно: Норвегия -- 97,9 (25,0) %, Канада -- 65,9 (5,3) %, Швеция -- 55,3 (10,4) %, Португалия -- 52,2 (23,4) %, Чехия -- 46,8 (3,5) %, Румыния -- 41,3 (12,5) %, Италия -- 39,9 (16,3) %, Испания -- 38,6 (23,3) %, Германия -- 36,0 (25,0) %, Великобритания -- 34,0 (21,0) %, Бельгия -- 23,3 (14,8) %, США -- 17,5 (8,9) % (см.: Статистический ежегодник мировой энергетики. 2019 // URL: https://yearbook. enerdata.ru/renewables/renewable-in-electricity-production-share.html (дата обращения: 17.05.2020)). По данным Росстата, доля энергетических ресурсов, производимых с использованием ВИЭ, в общем объеме энергетических ресурсов в 2012 г. составила 15,5 %, в 2018 г. -- 17,3 %. При этом доля производства электрической энергии генерирующими объектами, функционирующими на основе использования ВЭИ, в совокупном объеме производства электрической энергии (без учета гидроэлектростанций установленной мощностью свыше 25 МВт) составила в 2012 г. 0,12 %, в 2018 г. -- 0,24 % (см.: URL: https:// www.gks.ru/folder/11186 (дата обращения: 17.05.2020))., в России наблюдается незначительное увеличение их использования за последние несколько лет11. Переход на альтернативную энергетику -- вынужденная и дорогая мера, требующая значительных усилий правительств. Вынужденность обусловлена экологическими, политическими, экономическими проблемами. Для России, богатой энергетическими ресурсами, переход к возобновляемой энергетике выглядит на первый взгляд неактуальным, но в перспективе 10-20 лет безальтернативным.
Возобновляемые источники энергии -- это не только «экология», но и появление новых технологий, отраслей, видов услуг, это новая пространственная организация, изменение образа и качества жизни. Если Россия в силу инерции энергополитики или по другим причинам пропустит данный мировой тренд, она не сможет стать конкурентоспособной в глобальном плане.
Вместе с тем инновации в энергетике -- это не только и не столько возможность использования (с нарастающим дисконтом) ВИЭ, но и огромный и сверхактуальный пласт решения проблем ресурсосбережения, энергоэффективности, новых технологий в традиционной энергетике, пространственном развитии, экологической обстановке. Инновации в традиционной энергетике для экологии в настоящее время являются не менее, а, может быть, более значимыми, чем разработка и внедрение «альтернативной» энергетики. По оценкам специалистов, переход на газ вместо угля, нефти может сократить выбросы в атмосферу вдвое. Использование попутного газа, подготовка традиционных видов топлива (технология кипящего слоя) дает не только повышение энергоэффективности, но и резкое сокращение загрязнения. Использование цифровых технологий в энергетике способно в несколько раз снизить потери энергии и повысить общее КПД электросетей Подробнее см.: Цифровая энергетика: новая парадигма функционирования и развития / под ред. Н. Д. Ро- галева. М. : Издательство МЭИ, 2019. 300 с..
Главная роль в признании «инновационной энергетики» принадлежит государственным институтам, прежде всего в области экономической, экологической, правовой политики. Право, в том числе экологическое право, может служить не только и не столько «ограничителем», «контролером», «обременителем» для развития энергетики, но и стимулом появления новых технологий, новой экологически эффективной экономики.
Условно к «энергетическому» законодательству относится огромное количество актов (прежде всего ведомственных), но непосредственно роль инноваций зафиксирована и нормирована только в некоторых из них. За последние годы в стране предпринята попытка создания целостной системы управления инновациями, в которой центральное место принадлежало Совету по модернизации экономики и инновационному развитию при Президенте РФ Упразднен Указом Президента РФ от 19.07.2018 № 444 «Об упорядочении деятельности совещательных и консультативных органов при Президенте Российской Федерации» (СЗ РФ. 2018. № 30. Ст. 4717).. Особая роль в этом процессе отводится подпрограмме «Национальная технологическая инициатива» государственной программы Российской Федерации «Научно-технологическое развитие Российской Федерации» Постановление Правительства РФ от 29.03.2019 № 377 // СЗ РФ. 2019. № 15 (ч. III). Ст. 1750., национальным проектам, другим документам стратегического планирования. Помимо центрального отраслевого органа -- Минэнерго России, отвечающего в целом за государственную политику в энергетической сфере, -- с 2019 г. все сквозные (комплексные) функции в области энергосбережения, энергоэффективности, в том числе инноваций в энергетике, возложены на Минэкономразвития России. Благодаря деятельности этих органов власти совместно с Минприроды России стал возможен переход на систему (прогрессивную и новую) наилучших доступных технологий (НДТ). Росстандартом в последнее время утверждена серия информационно-технических справочников по НТД, в том числе по повышению энергоэффективности с элементами инновационного развития энергетики См.: ИТС 48-2017. Информационно-технический справочник по наилучшим доступным технологиям. Повышение энергетической эффективности при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности (утв. приказом Росстандарта от 29.09.2017 № 2060). М. : Бюро НДТ, 2017..