Благодаря принятому Росприроднадзором нормативу «Комплексное экологическое разрешение», в котором содержится система требований по экологической безопасности, открыт путь для долгосрочного планирования инновационного характера по энергосбережению. Так, 19 декабря 2019 г. Комплексное экологическое разрешение получило ООО «Зарубежнефть добыча Харьял», принявшее долгосрочный план ресурсосбережения и инноваций в рамках федеральной программы «Внедрение НТД» URL: http://www.mnr.gov.ru/press/news/v_rosprirodnadzore_vruchili_pervoe_kompleksnoe_ekologicheskoe_ razreshenie/?special_version=Y (дата обращения: 17.05.2020)..
Общее замечание состоит в признании очевидных фактов -- экономика и энергетика в стране имеют отдельные успехи и прорывы инновационного характера, но инновационная энергетика как единая система функционирования, как цель и метод управления, как правовой механизм пока еще не создана. Именно механизм (процесс, процедура) изменений, стимулы и нормативная база для таких непрерывных нововведений отсутствуют.
Между тем необходимо подчеркнуть, что под инновациями в энергетике следует понимать «технологии и процессы, способные и позволяющие эффективно использовать и генерировать энергию из возобновляемых (экологически чистых) источников энергии -- солнечной, ветровой, приливной и т.д.». Совокупность технологических, организационных, правовых процессов и изменений приведет к появлению новых технологий, позволяющих улучшить энергоэффективность, обеспечить экологическую безопасность, снизить издержки на получение энергии, получить разнообразие используемых ресурсов.
Инновации в энергетике могут создаваться в технологических, операционных, управленческих, транзакционных, иных сферах деятельности. Выделение сфер инновационной активности важно для нормотворческой деятельности, поскольку это позволяет выделить также и области правового регулирования. В свою очередь, можно выделить отдельный вид инноваций, таких как процессные -- доставка (поставка) энергии. По некоторым данным, внедрение инноваций даст следующие результаты (2025-2035 гг.): энергосбережение -- 39 000 млн руб.; управленческие -- 16 000 млн руб.; процессные 14 000 млн руб.; технологические -- 100 000 млн руб. См.: Ховалова Т. В. Инновации в электроэнергетике, виды классификации и эффекты внедрения // Стратегические решения и риск-менеджмент. 2019. Т. 10. № 3. С. 275.. Но «инновации» в энергетике возможны только в случае запроса в обществе на них, согласия на значительные первичные инвестиции, временные самоограничения и «приемлемую цену». Вряд ли можно утверждать, что меры по стимулированию инноваций в энергетике будут поддержаны самими энергетиками при условии постепенного перехода на ВИЭ населением или бизнесом. В этом состоит одна из труднопреодолимых проблем внедрения инноваций в энергетике. Необходимо обеспечить спрос и найти заказчика на альтернативную энергетику. Условия рынка диктуют простые условия для инноваций, выраженные в конкурентных преимуществах потребителя, прежде всего в ценовой разнице и величине последующей прибыли. Без политической воли, поддержки государства, жестких правовых методов, стимулирования на первом этапе убыточных проектов альтернативной энергетики появление новых технологий маловероятно.
В настоящее время имеются сотни различных проектов по любым возобновляемым источникам энергии. На уровне изобретений и новых технологий в энергетической сфере Россия стоит на первом или одном из первых мест. Другое дело, что внедрение этих технологий тормозится тем, что традиционные источники энергии (традиционные технологии) пока гораздо эффективнее с точки зрения соотношения «затраты -- результат» и рентабельности для потребителей.
Для нормативного регулирования инноваций в энергетике необходимо учитывать, что есть разные стадии инноваций: 1) изобретение; 2) пилотный проект или опытный образец; 3) промышленный образец; 4) товар в виде промышленной технологии. На каждой стадии необходимы свои методы правового регулирования, экономические показатели, критерии эффективности. Нормативная правовая основа для «стадийного» подхода к инновациям на сегодняшний день не разработана, более того, отсутствует понимание того, что эти стадии имеют различную природу, разную эффективность, потребителей и финансирование. Чаще всего этими стадиями занимаются венчурные фонды или сами энергетические предприятия. Отставание России в части внедрения новых технологий и инноваций в энергетике частично обусловлено как раз неразвитым механизмом венчурного финансирования и отсутствием необходимой и достаточной нормативной правовой базы. На наш взгляд, правотворческая инициатива должна состоять в том, что каждой стадии инновационного процесса, независимо от вида используемой энергии, должна соответствовать правовая (нормативная) модель. Например, весь мир знает и принимает за аксиому способность российских инноваторов, изобретателей, экспертов находить самые выдающиеся решения. Государство через нормотворчество должно выстроить простую и действенную схему поддержки изобретений -- создать образовательно-финансовую и информационно-аналитическую базу для изобретателей. Отдельно должна быть выстроена система законодательной поддержки реализации проектов. Здесь другие механизмы и другие агенты. В целом все стадии и весь цикл инновационного процесса должны быть отражены в специальном законе об инновационной деятельности в энергетике, где отдельно будут прописаны процедуры и экономический механизм внедрения инноваций.
Программа постепенной замены традиционных источников энергии на экологически чистые -- это программа многочисленных изменений в экономике, бюджетной, региональной и промышленной политике, изменений в сознании и культуре, поведении многих и многих экономических агентов. Но, по нашему мнению, другого пути просто не существует -- законодательный путь постепенных изменений наиболее очевиден и понятен. В основу этих изменений должен быть положен принцип не «энергетической эффективности», а «эколого-экономической эффективности». Система энергетического законодательства в настоящее время сама плохо генерирует инновации. Зарубежный опыт свидетельствует о принципиальной возможности преодолеть противоречие между способностью энергетиков воспринимать идеи альтернативной энергетики и развитием традиционной энергетики. Крупнейшие западные энергокомпании вкладывают значительные средства в инновации, поиск новых технологий ВИЭ, реализуя стратегию постепенного перехода от энергокомпаний к технологическим компаниям. Когда спрос на новые виды и новое качество энергии во всем мире резко возрастет, энергокомпании станут с огромной выгодой продавать не нефть, газ, уголь, а технологии. На наш взгляд, это центральная идея и возможность (с выгодой для себя) для наших энергетических гигантов трансформации в высокотехнологические компании. Тем самым открывается путь для наращивания финансирования НИОКР, инноваций в альтернативной энергетике. Представляется, что на переходном этапе необходимо создание интегрированных фондов энергетических инноваций, куда будут поступать отчисления от нефте- и газодобычи, но фонды инноваций не должны находиться в ведении ТЭК, а должны представлять собой независимые образования.
В числе проблем энергорынка, не позволяющих инновациям успешно внедряться в жизнь, -- система ценообразования и тарификации, которые в настоящее время полностью принадлежат и зависят от энергомонополий. Тарифы на электроэнергию в регионах в некоторых случаях выше тарифов Великобритании, США, Франции. Программа модернизации единой энергетической системы и ускоренного внедрения принципов альтернативной энергетики потребует значительных расходов. Можно предполагать, что эти инвестиционные расходы на НИОКР, внедрение, промышленное производство установок по ВИЭ войдет в тариф. Поскольку на рынке электроэнергии практически нет конкуренции, с высокой долей вероятности вырастут внутренние тарифы на электроэнергию -- под предлогом экологической нагрузки и необходимости затрат на инновации.
Настоящие инновации в энергетике способна генерировать новая экологическая политика, поддержанная всем населением как общенациональная идея. Население, гражданское общество имеет право знать о преимуществах и недостатках постепенного перехода на альтернативную, экологически чистую энергетику. Но население одновременно должно иметь право выбора между различными вариантами энергоснабжения и возможность влияния на энергополитику государства через приоритетное право потребителя на использование альтернативной энергетики.
В конечном итоге практический интерес представляет не только потребление (использование) энергии, но и весь цикл -- от выявления потребностей в электроэнергии до наиболее эффективной технологии обеспечения энергией.
В чисто правовом смысле население и остальные потребители энергии практически никак не влияют на энергополитику -- цены, тарифы, себестоимость, качество, виды, способы получения и доставки энергии. Запрос на инновации, таким образом, идет в основном от государства, промышленности, бизнеса, но не от населения, что в корне неправильно и сужает возможность прорывного инновационного цикла. В недавно принятой Стратегии пространственного развития РФ Распоряжение Правительства РФ от 13.02.2019 № 207-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2019. № 7 (ч. II). Ст. 702. основной идеей является укрупнение городов, создание десятка суперцентров (кластеров). Но если будет поставлена и решена задача автономного и дешевого энергообеспечения удаленных и малонаселенных объектов, то, возможно, прекратится тренд на «опустынивание» страны, исчезновение традиционных поселений, культурных сообществ. С точки зрения экологической и национальной безопасности, «связанности» страны необходимо развивать не мегаполисы, а, наоборот, малые города, сельские поселения. И в этом ключевую роль может сыграть решение проблем альтернативной энергетики.
Особо нужно выделить роль экологического законодательства в создании и распространении инноваций. В принципе, во всех нормативных правовых актах «экологического» характера содержатся нормы, способствующие появлению повышенных (прогрессивных) норм по энергосбережению, безотходным технологиям. Но эти нормы, хотя и отчасти «стимулирующие» по форме, не стимулируют по существу появление инноваций в энергетике, так как не имеют обратной связи с процессом технологической и экономической модернизации. Минприроды России не отвечает за энергоэффективность, ресурсосбережение, инновации, оно только контролирует выполнение принятых нормативов. Минэнерго России не отвечает за экологическую эффективность и безопасность. Поэтому необходим правовой механизм в рамках совместного проекта «Инновации в энергетике», в котором следует выделить экономический, экологический, законодательный, региональный разделы и четко прописать не идеи, а механизмы реализации достаточно уже проработанной и очевидной для всех задачи эколого-энергетической эффективности.
Отмечая необходимость оценки всех стадий и процесса производства энергии, остановимся только на возобновляемых, экологически чистых, «зеленых» источниках. К таким относятся: солнечная, ветровая, морская, дождевая, водородная (с оговорками), термальная энергия. Данная классификация условна и может быть проведена по иным признакам, но она дает возможность показать существенную разницу в определении конкретных организационно-правовых мер по инновациям в энергетике. Например, инновации в солнечной энергетике -- это улучшение свойств солнечных панелей, повышение КПД превращения энергии, удешевление материалов и технологий. Для ветровой, морской, термальной энергетики существуют свои особенности и правовые ограничения. Общим, что объединяет все проблемы инновационного характера, является стимулирование (финансово-экономическое) создания и внедрения новых технологий, применение мер государственной поддержки, принятие законов и подзаконных нормативных актов (прежде всего стандартов и правил), направленных на поддержку новых «зеленых» технологий.
При этом специалистами отмечается экономический аспект незначительного влияния инноваций в энергетике, особенно в части «зеленой» энергии. Пока основным источником доходов бюджета является нефть и газ, а локомотивом экономики и впредь будет энергетика, говорить об инновациях в энергетике, о переходе на возобновляемые источники и об энергосбережении слишком оптимистично. Тем не менее мировые тренды очевидны -- век ископаемого топлива позади, освоение все новых видов энергии, «экологизация» энергетики неизбежны и стремительны.
Прежде чем приступить к анализу роли законодательства в обеспечении «инновационности» энергетики, необходимо обратиться к документам стратегического планирования, в которых должна быть сформулирована долгосрочная государственная стратегия внедрения (использования) инноваций в энергетике. К таким документам можно отнести в первую очередь Энергетическую стратегию до 2030 года Распоряжение Правительства РФ от 13.11.2009 № 1715-р «Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года» // СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5836.. Заслуживают внимания проект Энергетической стратегии Российской Федерации на период до 2035 года URL: https://minenergo.gov.ru/node/1920 (дата обращения: 17.05.2020)., а также Доктрина энергетической безопасности Российской Федерации Указ Президента РФ от 13.05.2019 № 216 «Об утверждении Доктрины энергетической безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2019. № 20. Ст. 2421..
Термин «инновационная» применительно к энергетике и экономике в стратегиях употребляется достаточно часто, но содержание намечено только в виде «пожеланий». Анализировать сформулированные «вызовы» в указанных документах и проекте Энергостратегии-2035 в части экологии или инноваций в виде пожеланий «улучшить», «повысить», «обеспечить», «достичь» или в виде «нет стимулирования энергосбережения», «нет показателей» и т.д. достаточно сложно.
С точки зрения права следует полностью поддержать выводы и предложения, сформулированные в документах стратегического планирования по изменению в следующих категориях: в тарифной и налоговой политике; государственном регулировании; политике по стимулированию инвестиций и защите инвесторов; снижению административных барьеров; стимулированию энергосбережения и многим другим мерам, который постоянно объявляются, но не реализуются. Тем не менее необходимо отметить выраженный и поддержанный государством тренд на новые технологии, инновации, поиск новых смыслов в роли ТЭК как основы экономики страны. В связи с этим, не останавливаясь подробно на анализе документов стратегического планирования, следует выделить несколько выводов общего характера:
1. Главный недостаток энергостратегии состоит в недостаточно четком, амбициозном, «общенародном» (понятном и поддерживаемом всеми слоями населения) целеполагании. Например, были «атомный проект», «космический проект», вызвавшие колоссальный технологический рывок. Необходим соразмерный энергетический проект (условно «водородный проект», «зеленый проект», «возобновляемый энергопроект»), где цель будет обозначена конкретно и концентрация ресурсов будет достигать максимума.