УДК 343.811
КОНЦЕПЦИЯ МОДЕРНИЗАЦИИ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ: ПРЕДМЕТ, МЕТОДОЛОГИЯ И ПРИНЦИПЫ
В.А. Уткин
В современной российской политико-правовой системе существует большое число нетипичных актов общего, декларативного характера, в которых отсутствуют конкретные юридические предписания. Подобные акты именуются по-разному (стратегии, доктрины, концепции, принципы, основные направления и т. п.). В науке они обычно именуются «доктринальными актами» [4, с. 20]. Принятый в 2014 г. Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации (с последующими изменениями и дополнениями) [5] выделяет такую категорию, как «документы стратегического планирования» (п. 10 ст. 3), хотя их исчерпывающего перечня не содержит, ограничивая действие таких документов сферой социально-экономического развития.
Доктринальные политико-правовые акты в области исполнения уголовных наказаний имеют свою историю, которая восходит еще к советскому периоду. В 1989 г. в МВД СССР был разработан проект «Основные направления социальной переориентации исправительно-трудовой системы» [6], который был утвержден решением коллегии МВД СССР от 16.07.1990 № 8 км/1 как «Концепция реформы уголовно-исполнительной системы» [3]. Тогда же проф. А. И. Зубковым был инициирован альтернативный проект -- «Концепция перестройки исправительно-трудовой деятельности в СССР на современном этапе» [2].
Отдельные положения этих разработок были учтены в Законе РФ от 21.07.1993 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», и главным образом при кодификации уголовно-исполнительного законодательства. Еще до принятия Уголовно-исполнительного кодекса Президентом РФ 13 января 1996 г. была одобрена Концепция реорганизации уголовно-исполнительной системы МВД России на период до 2005 г. [9, с. 507-528]. Действующий аналогичный документ именуется Концепцией развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации и утвержден распоряжением Правительства РФ от 14.10.2010 № 1772-р (в ред. распоряжений от 31.05.2012 № 874-р и от 23.09.2015 № 1877-р) (хотя на начальном этапе разработки этой Концепции использовался термин не «развитие», а «реформирование» [8]). Кроме того, нельзя не упомянуть и утвержденную распоряжением Правительства РФ от 23.12.2016 № 2808-р Концепцию федеральной целевой программы «Развитие уголовно-исполнительной системы (2017-2025 годы)» (последняя пришла на смену Федеральной целевой программе «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007-2016 годы)», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 05.09.2006 № 540), структура и содержание которой отвечают требованиям упомянутого выше Закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
Сейчас, когда до истечения срока действия Концепции развития УИС РФ до 2020 г. (далее -- Концепция 2010 г.), осталось два года, вполне своевременной представляется работа по подготовке проекта аналогичного программного политико-правового документа, которая начата по поручению ФСИН России Научно-исследовательским институтом ФСИН России. При этом принципиально важно, чтобы работа над новой Концепцией опиралась на непредвзятый анализ достигнутого и причины недостижения предполагавшихся результатов. В связи с этим нуждаются в обсуждении не только конкретные направления будущего доктринального документа, но и сама методология его подготовки.
Как действующая, так и будущая Концепции развития УИС представляют собой доктринальные политико-правовые акты, но не документы стратегического планирования в смысле ч. 7 ст. 10 упомянутого Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Как отмечалось, понятие доктринальных правовых актов шире термина «документы стратегического планирования». Среди перечисленных в ст. 11 названного Закона не упомянуты концепции, доктрины, основы государственной политики, принципы и т. д., действующие в различных социальных сферах. Документами стратегического планирования в смысле Закона № 172-ФЗ применительно к деятельности УИС являются федеральные целевые программы, в том числе действующая ныне ФЦП «Развитие уголовно-исполнительной системы (2018-2026 гг.), утвержденная постановлением Правительства России от 06.04.2018 № 420. Разрабатываемая Концепция, в отличие от ФЦП, -- это прежде всего политико-правовой документ, определяющий основные векторы, своего рода идеологию развития и реформирования уголовно-исполнительной системы. В этой связи структура будущей Концепции не обязательно должна соответствовать требованиям ст. 19 рассматриваемого Закона.
В определении предмета новой Концепции исходным является понятие «уголовно-исполнительная система» в том значении, который вкладывает в него ст. 5 Закона РФ от 21.07.1993 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (с последующими изменениями и дополнениями). Такой подход позволяет отграничить концептуальные проблемы развития УИС от связанных с ними, но все же более широких (в данном контексте) вопросов уголовно-исполнительной и, тем более -- уголовной политики государства.
Уголовно-исполнительная политика -- «направление деятельности государства по определению целей, принципов, стратегии и тактики, форм и методов исполнения уголовных наказаний и иных мер уголовно-правового характера, а также по применению основных средств исправления осужденных» [1, с. 251]. Соглашаясь в основном с таким определением, тем не менее, отметим два обстоятельства. Первое -- это то, что оно не охватывает деятельность учреждений УИС по реализации мер пресечения (прежде всего содержания под стражей). Второе, и оно принципиально важно, это то, что государственная политика в сфере исполнения наказаний отнюдь не исчерпывается ведомственной политикой и тем более деятельностью учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний. (Поэтому категорически нельзя согласиться с высказанным при обсуждении Концепции уголовной политики суждением, что «основные проблемы лежат в области уголовного права и уголовно-процессуального права, остальное -- это текущая деятельность ведомств» (стенограмма заседания «круглого стола» на тему «Проблемы законодательного обеспечения проекта Концепции уголовной политики» [1, с. 195]).
Уголовно-исполнительная система -- важнейшее (но не единственное) средство реализации уголовно-исполнительной и, в конечном счете, -- уголовной политики. Но не наоборот. Поэтому будущая Концепция не должна включать как самостоятельный раздел «Уголовная и уголовно-исполнительная политика». Согласно закону (ст. 604, 82 УИК РФ и др.) функции выработки и реализации государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере исполнения уголовных наказаний возлагаются на соответствующий «федеральный орган исполнительной власти». В данном случае это Министерство юстиции России. Следовательно, теоретически возможна разработка под эгидой Минюста (хотя и с непременным вневедомственным, межведомственным и общественным участием) Концепции уголовно-исполнительной политики. Но это будет уже иной документ, составную часть которого должен образовать раздел «Развитие уголовно-исполнительной системы». К тому же Концепция уголовно-исполнительной политики, которая, по нашему мнению, согласно п. 3 ст. 80 Конституции РФ, должна утверждаться Президентом России, возможна лишь в тесной «увязке» с аналогичным доктринально-правовым актом -- Концепцией уголовной политики. Но, как известно, до появления общепризнанного варианта последней еще очень далеко.
Тем не менее, новая Концепция должна быть, помимо прочего, нацелена на формирование у системы таких качеств, которые позволят ей давать эффективный ответ на существующие и потенциальные риски и вызовы, связанные с изменениями уголовно-карательной политики.
Разумеется, своими качествами УИС вполне может и должна стимулировать те или иные направления уголовной политики (например, эффективность исполнения альтернативных санкций очевидно стимулирует более активное их назначение судами). Кроме того, голос представителей уголовно-исполнительной науки и практики должен отчетливо звучать при принятии решений в области уголовной политики, в особенности касающихся системы уголовных наказаний и их применения. (К сожалению, пока здесь дело обстоит не лучшим образом. Так, упомянутый выше аналитический доклад, подготовленный по результатам деятельности рабочей группы Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству за 2014-2016 годы, насчитывает 38 страниц, из них только три составляют раздел «Уголовно-исполнительная политика». Причем в этом разделе треть положений относится не к исполнению наказаний, а к мерам пресечения в виде заключения под стражу [1, с. 251-253]). Однако непосредственно формулировать в Концепции развития УИС конкретные направления пенализации и совершенствования системы наказаний и порядка их назначения методологически некорректно, ибо они находятся вне прямой компетенции УИС и уголовно-исполнительной деятельности в целом (т. е. деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания). В ином случае сложно предположить, кто и как будет впоследствии отвечать и отчитываться за реализацию подобных положений.
Далеко не праздным является вопрос и о самом наименовании будущей Концепции. Как отмечалось, ранее подобные документы именовались по-разному. Здесь, на наш взгляд, нужно учитывать несколько обстоятельств. Прежде всего то, что для «узнавания» целесообразно не повторять ранее применявшуюся терминологию («перестройка», «реформирование», «социальная переориентация», «реорганизация», «развитие»). К тому же термин «развитие» используется ныне в Концепции ФЦП «Развитие УИС (2017-2025 гг.)». Наконец, само понятие «развитие» все же представляется чрезмерно абстрактным, индифферентным и лишенным какого-либо «энергетического» смысла.
В этой связи будущий доктринальный правовой акт целесообразно именовать «Концепцией модернизации уголовно-исполнительной системы (2021-2030 гг.)». Модернизация (от фр. modern -- новейший, современный) -- это «осовременивание», обновление, приведение системы в соответствие с новыми требованиями, инновационными трендами. Данный термин вполне уместен как для обозначения желаемого вектора развития УИС в целом, так и отдельных ее структурных элементов и направлений деятельности (например, модернизация управления и документооборота, модернизация систем безопасности, производственной базы и т. д.). Сущность модернизации состоит и в переходе от одной модели исполнения наказания к другой, основанной на иных подходах (концепции безопасности и т. д.). Это, например, изменение структуры исправительных учреждений, переход к отбыванию наказания в одном (но «гибридном» и «мультирежимном») учреждении различных категорий осужденных при их раздельном содержании, основанном на их глубокой криминологической и социально-психологической дифференциации по степени и характеру общественной опасности, реформирование уголовно-исполнительных инспекций на международно признанных принципах службы пробации и т. д.
Структура будущей Концепции едва ли должна формально воспроизводить структуру (разделы) действующей, в том числе по указанным выше основаниям. Учитывая преимущественно структурно-институциональный и функциональный характер предстоящей модернизации (исходящей все же от «уголовно-исполнительной системы», а не от «уголовно-исполнительной политики»), существенным недостатком действующей Концепции следует считать то, что в ней достаточно широко освещаются желаемые новеллы в УИК РФ, но практически обходится стороной законодательство об уголовно-исполнительной системе. Это касается как действующего, так и будущего закона. На наш взгляд, в новой Концепции этому закону (его разработке, сопровождению, принятию и реализации) должно быть отведено одно из центральных мест.
Отдельного рассмотрения и обсуждения заслуживают принципы Концепции модернизации уголовно-исполнительной системы. Они не совпадают с принципами уголовно-исполнительного законодательства, хотя, конечно, не должны им противоречить. Во всяком случае, самого пристального внимания заслуживают такие принципы, как реалистичность, научная обоснованность, необходимая достаточность, непротиворечивость (внешняя и внутренняя), преемственность, комплексность, общественная значимость.
Принцип реалистичности выглядит достаточно тривиально, если не помнить, что его игнорирование авторами Концепции 2010 г. привело к фиаско одно из ключевых ее направлений -- всеобщую «тюрьмизацию» уголовно-исполнительной системы, согласно которой до 2020 г. в России предполагалось построить 721 учреждений нового типа отвечающих международным стандартам, в том числе, 58 тюрем особого режима, 180 -- усиленного, 210 -- общего, а также 55 учреждений для осужденных-женщин. При этом средства на столь масштабную реорганизацию (около 1,8 трлн. руб.) предполагалось изыскать «из внутренних резервов» УИС.
Как известно, в сентябре 2015 г. это положение из Концепции 2010 г. было исключено, но побочным следствием этого стала в значительной степени утрата данным документом «концептуальности».
С принципом реалистичности тесно связан принцип научной обоснованности основных концептуальных положений предполагаемого документа. К сожалению, опыт разработки и содержание ряда положений Концепции 2010 г. дает немало примеров игнорирования этого принципа, начиная с элементарного несоответствия исходных тезисов даже имеющейся статистике. Так, в разделе I «Общая характеристика и современное состояние уголовно-исполнительной системы» утверждается, что в «течение последних шести лет… к 2010 году численность осужденных к лишению свободы увеличилась более чем на 115 тыс. человек, или на 18,6 процента». Между тем официальная статистика по состоянию на 2010 г. свидетельствовала о противоположной тенденции -- о сокращении количества осужденных в исправительных учреждениях и о сокращении числа лиц, осужденных к реальному лишению свободы (на парламентских слушаниях («круглом столе») в Совете Федерации в декабре 2017 г. заместитель директора ФСИН А. В. Хабаров констатировал, что «за последние 15 лет число лиц, находящихся в местах лишения свободы, снизилось примерно в два раза» [1, с. 187]). Если в 2008 г. в исправительных учреждениях всех видов содержалось 734 тыс. чел., то в 2010 г. -- 696 тыс. чел., причем эта тенденция сохраняется и поныне (2012 г. -- 585 тыс., 2015 г. -- 551 тыс., 2017 -- 495 тыс. чел.). Число осужденных к лишению свободы также снижается: по данным Судебного департамента при Верховном суде РФ, к лишению свободы на срок в 2008 г. было осуждено 316146 чел., в 2010 г. -- 276570 чел., в 2015 г. -- 220488 чел., в 2017 г. -- 208233 чел.