Столь же научно не обоснованным оказался и сделанный в Концепции 2010 г. прогноз увеличения в 2020 г. общей численности лиц, осужденных к наказаниям, не связанным с изоляцией осужденного от общества, на 200 тыс. человек, прежде всего -- за счет применения ограничения свободы. На деле статистика уже в 2010 г. (год принятия Концепции) свидетельствовала об обратном: число осужденных к наказаниям и иным уголовно-правовым мерам, находящихся в ведении уголовно-исполнительных инспекций, неуклонно снижалось. В 2008 г. к таким мерам было осуждено 485635 чел., в 2010 г. -- 460402; в 2014 г. -- 392859 чел., в 2015 г. -- 351828 чел. Если в 2008 г. на учетах инспекций (на конец отчетного периода) состояло на учете 574441 осужденный, то в 2010 г. -- 491257, в 2012 г. -- 465740, а в 2015 г. -- 306448. Заметный рост (но не превышающий уровня 2008 г.), наблюдается только с 2016 г.
Что касается ограничения свободы, то это наказание на практике вовсе не оправдало возлагавшиеся на него радужные надежды, занимая довольно скромное место в судебной практике. В 2010 г. к нему было приговорено 0,9 % всех осужденных; в 2011 -- 1,5 %, а начиная с 2014 г. до настоящего времени, ограничение свободы стабильно составляет ежегодно только 3,5-3,8 % всех назначенных наказаний. В 2017 г. на учете уголовно-исполнительных инспекций по всей России (на конец года) состояло всего 36747 осужденных.
Между тем, указанные выше несоответствия (как в отношении лишения свободы, так и альтернативных наказаний) не были устранены и в последней редакции Концепции в 2015 г.
Достойно сожаления, что при разработке Концепции 2010 г. не учтены данные Всероссийской переписи осужденных 2009 г., причем научный анализ ее результатов даже не завершен. Во всяком случае это необходимо, поскольку проведение новой переписи осужденных во многом потеряет смысл (в связи с отсутствием научной базы для сравнения).
Невнимание к науке побудило, на наш взгляд, авторов Концепции 2010 г. установить среди основных ее целей «повышение эффективности работы учреждений и органов, исполняющих наказания, до уровня европейских стандартов обращения с осужденными», хотя никаких пресловутых «европейских стандартов эффективности» просто не существует. Если таковым считать уровень рецидивной преступности среди отбывавших наказания в виде лишения свободы, то в большинстве развитых стран Европы он значительно превышает российский. К чему тогда стремиться? Вполне понятно поэтому, почему в 2015 г. тезис о «европейских стандартах эффективности» из текста Концепции был исключен.
К слову о рецидиве. И в ранее действовавшем, и в отредактированном вариантах Концепции среди ее целей указано «сокращение рецидива преступлений, совершенных лицами, отбывавшими наказание, в виде лишения свободы». Цель весьма достойная, поскольку она отражает главное социальное предназначение уголовно-исполнительной системы, закрепленное в авторитетных международных актах. Так, в Правиле 4 Минимальных стандартных правил ООН в отношении обращения с заключен-ными (Правил Нельсона Манделы) 2015 г. говорится, что «целями приговора к тюремному заключению или к аналогичному лишению свободы являются главным образом защита общества от преступников и сокращение случаев рецидивизма». Но тут возникает два вопроса. Первый: насколько правильно преследовать эту цель только в отношении отбывших лишение свободы? Во-вторых, можно ли в принципе ставить эту, безусловно, определяющую цель, не располагая единой общегосударственной системой учета повторных (рецидивных) преступлений? Она, как известно, существовала в советский период, но в 90-е гг. прошлого века была разрушена. Без необходимого обеспечения подобного механизма «обратной связи» УИС с обществом говорить об эффективности ее деятельности бессмысленно. уголовный исполнительный акт наказание
Принцип необходимой достаточности предполагает, исходя из самого наименования (концепция (от лат. conteptio) -- понимание, система) -- определенный способ понимания, трактовки какого-либо предмета, явления, процесса, точка зрения на предмет или явление, руководящая идея для их систематического освещения [10, с. 278]), включение в Концепцию преимущественно положений принципиального, инновационного характера, отличных от традиционных направлений текущего развития, обычно определяемых стандартными формулировками типа «усилить», «расширить», «углубить», «улучшить», «активизировать», «обеспечить». Иными словами, подлинно «концептуальный» подход должен предполагать в перспективе обретение системой нового целостного качества, не сводимого к простой совокупности частных (хотя и необходимых) улучшений.
Целесообразно радикально сократить ее объем, следуя тезису «лучше меньше, да лучше». Нужна серьезная «ревизия» на этот счет как действующей Концепции, так и многочисленных существующих конкретных предложений территориальных органов и управлений ФСИН. При всей их актуальности и значимости для того или иного органа, конкретного направления деятельности, в подавляющем их числе эти предложения все же не носят подлинно «концептуального» характера. Думается, что в новой Концепции должно быть не более 60-80 положений (для сравнения, в действующем документе -- примерно 180). Но дополнением Концепции должен стать план мероприятий по ее реализации («дорожная карта»), где все направления будут конкретизированы по годам и исполнителям.
Непротиворечивость как требование к содержанию Концепции имеет внешний и внутренний аспекты. Внешний связан, во-первых, с обеспечением ее реалистичности (соответствия действительности), а во-вторых -- непротиворечием законодательству (кроме ситуаций, когда предполагается его изменение) и иным аналогичным документам, в том числе -- принятым федеральным документам стратегического планирования.
Внутренний аспект непротиворечивости -- устранение противоречий и «нестыковок» между отдельными частями и положениями самой Концепции.
Для примера сошлемся на два положения действующей Концепции. В разделе «Социальная и психологическая работа с осужденными. Воспитание и образование осужденных» (в ред. 2015 г.), в частности, предусмотрена «разработка новых подходов к формированию самодеятельных организаций осужденных с учетом интересов и потребностей в них самих осужденных, совершенствование правового регулирования их деятельности». Между тем, ст. 111 УИК РФ «Самодеятельные организации осужденных» была исключена из Кодекса в декабре 2011 г., и каких-либо дискуссий об их восстановлении (пусть даже на новых основах) не наблюдается.
Наконец, в 2011 г. в законодательство было введено новое наказание (хотя и с отсроченным сроком введения в действие). Это принудработы (ст. 53 УК РФ, глава 81 УИК РФ). Однако в тексте Концепции и в самой поздней ее редакции (2015 г.) данное наказание не упоминается вовсе. В разделе об исполнении наказаний, не связанных с лишением свободы, предполагается, в частности, «придание работе уголовно-исполнительных инспекций социальной направленности», «оптимизация структуры уголовно-исполнительных инспекций», «закрепление нового норматива штатной численности уголовно-исполнительных инспекций» и т. д. В следующем разделе уже предполагается создание «службы пробации», которая, как известно, планируется в качестве замены уголовно-исполнительным инспекциям.
Преемственность новой Концепции предполагает объективный анализ результатов осуществления действующей Концепции с отбором тех заслуживающих внимания подлинно «концептуальных» положений, которые должны войти в новый аналогичный документ. Преемственность, тем не менее, как отмечалось, не следует трактовать формально, как воспроизведение в новой Концепции структуры предыдущей.
Принцип комплексности предполагает тщательный учет максимального количества связей и взаимодействий между отдельными направлениями Концепции и прогнозирование возможных последствий. Так, Минюстом России во исполнение Концепции 2010 г. был подготовлен и в марте 2014 г. внесен в Правительство проект закона «О внесении изменений в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации», предполагающий проживание не более десяти осужденных в исправительных колониях в отдельном жилом помещении, запираемом в ночное время (в воспитательных колониях -- не более четырех осужденных). Данная новелла мотивировалась необходимостью перехода от отрядной формы содержания осужденных и создания новых видов учреждений, «отвечающих международным стандартам».
С учетом разногласий Минюста с Генеральной прокуратурой РФ и Министерством финансов данный проект был возращен в Минюст России для проведения согласовательных процедур. В дальнейшем, с изменением Концепции 2010 г. в 2015 г. он, по-видимому, утратил актуальность.
Очевидно, что возвращение проекта в Минюст было мотивировано прежде всего недостаточностью бюджетного финансирования (см. принцип реалистичности). Но это далеко не все. При всем декларируемом ими уважении к «международным стандартам» авторы рассматриваемых нововведений фактически напрочь их игнорировали применительно к другой части пенитенциарной практики -- требованиям безопасности [7, с. 65-67 и др.]. Проект Минюста, предполагавший лишь один преимущественный способ размещения осужденных, не учитывал не только требований безопасности, но и сложившийся в этой сфере зарубежный опыт. В соответствии с ним обычно принято разделять осужденных по степени их опасности, как минимум, на четыре категории. В зависимости от этого в пенитенциарном учреждении варьируются условия размещения: а) незапираемые помещения (камеры); б) камеры, запираемые на ночь; в) запираемые камеры с выводом осужденных на работу или(и) учебу; г) запираемые камеры без вывода на работу или(и) учебу, но с выводом на прогулку (обычно до двух часов). Непонятно, почему в «поле зрения» Минюста попал лишь один вариант из возможных четырех.
Наконец, принцип общественной значимости предполагает привлечение к обсуждению основных положений разрабатываемой Концепции модернизации уголовно-исполнительной системы до 2030 г. широкого круга специалистов, членов гражданского общества, в том числе конструктивно настроенных представителей правозащитных организаций. Возможно (на конечном этапе разработки) для этих целей будет полезной представительная научно-практическая конференция, а трибуна для дискуссий может быть предоставлена в ведомственных и юридических изданиях.
Литература
1. Аналитический доклад о состоянии уголовной политики в Российской Федерации // О законодательном обеспечении уголовно-правовой политики в Российской Федерации : сборник материалов / издание Совета Федерации. -- М., 2018. -- 258 с.
2. Зубков, А. И. Концепция перестройки исправительно-трудовой деятельности в СССР на современном этапе (материалы обсуждения). -- Рязань: РВШ МВД СССР, 1990. -- 128 с.
3. Концепция реформы уголовно-исполнительной системы. -- М.: ГУИД МВД СССР, 1990. -- 30 с.
4. Малько, А. В., Гайворонская, Я. В. Доктринальные акты как основной инструмент правовой политики // Право. Журнал Высшей школы экономики. -- 2018. -- № 1. -- С. 20-25.
5. О стратегическом планировании в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2014. № 26. Ч. 1. Ст. 3379.
6. Основные направления социальной переориентации исправительно-трудовой системы («ИТС-2000»). МВД СССР, ГУИД, ВНИИ, ВИПК МВД СССР. -- М., 1989. -- 21 с.
7. Права человека и пенитенциарные учреждения : учебное пособие по правам человека для персонала пенитенциарных учреждений. -- Женева: Управление Верховного Комиссара по правам человека, 2000. -- 234 с.
8. Реформирование уголовно-исполнительной системы: теоретический проект. -- М.; Рязань: АПУ ФСИН РФ, НИИ ФСИН РФ, 2009.
9. Уголовно-исполнительное право : сборник нормативных актов. -- М.: Новый Юрист, 1997. -- 544 с.
10. Философский энциклопедический словарь. -- М.: Советская энциклопедия, 1983. -- 840 с.
Аннотация
Статья посвящена политико-правовой природе, предмету и методологии формирования новой Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2030 года. Проводится разграничение между Концепцией развития УИС и Концепцией уголовно-исполнительной политики. Обосновывается необходимость нового наименования Концепции и раскрываются основные принципы ее разработки.
Ключевые слова: уголовно-исполнительная система; уголовно-исполнительная политика; пенитенциарные учреждения.
Article is devoted to the political and legal nature, a subject and methodology of formation of the new Concept of development of a penal correction system of the Russian Federation till 2030. Differentiation between the Concept of development of penal correction system and the Concept of criminal and executive policy is carried out. Need of the new name of the Concept is proved and the basic principles of her development reveal.
Keywords: penal correction system; criminal and executive policy; penal institutions.