Международное экологическое сотрудничество в Арктике в условиях глобальных вызовов и перемен
Д.Д. Барамидзе
Происходящие мировые процессы переориентируют международное сотрудничество России в Арктике в области научного исследования и экономического развития. Значимое международное влияние приобретают организации ШОС, ЕАЭС, продолжается становление сотрудничества стран БРИКС. Нарастающее взаимодействие России с неарктическими государствами порождает необходимость поиска (или разработки) принципиально новых правовых основ международного экологического сотрудничества в Арктике. Выработанная практика регионального правового регулирования отдельных экологических проблем в Арктике нивелируется противоправным поведением арктических государств. Исследуются международные соглашения, принимаемые ШОС, ЕАЭС и БРИКС в области экологического и арктического сотрудничества.
Оспаривается целесообразность разработки и принятия универсального международного соглашения, регламентирующего правовой режим Арктики, способного нарушить национальные интересы России и арктических государств. Вместе с тем представляет практический интерес проработка международных экологических стандартов осуществления судоходства, рыболовства, освоения и переработки природных ресурсов и иной деятельности в Арктике. Отмечается, что, несмотря на провозглашение исследуемыми организациями арктического вектора развития, международное законодательство арктической направленности отличается фрагментарной проработкой отдельных элементов при отсутствии комплексных подходов.
Ключевые слова: Арктика, Северный морской путь, международное экологическое сотрудничество, международное законодательство, Арктический совет, ШОС, ЕАЭС, БРИКС.
International environmental cooperation in the arctic in the context of global challenges and changes
D.D. Baramidze
The ongoing global processes are reorienting Russia's international cooperation in the Arctic in the field of scientific research and economic development. The SCO and the EAEU organizations are gaining significant international influence, and the formation of cooperation between the BRICS countries continues. Russia's growing interaction with non-
Arctic states creates the need to search for (or develop) fundamentally new legal foundations for international environmental cooperation in the Arctic. The developed practice of regional legal regulation of certain environmental problems in the Arctic is leveled by the illegal behavior of the Arctic states. The international agreements adopted by the SCO, the EAEU and the BRICS in the field of environmental and Arctic cooperation are studied. The reasonability of developing and adopting a universal international agreement regulating the legal regime of the Arctic, capable of violating the national interests of Russia and the Arctic states, is disputed. At the same time, the elaboration of international environmental standards for navigation, fishing, development and processing of natural resources and other activities in the Arctic is of practical interest. It is noted that despite the proclamation of the Arctic vector of development by the organizations, the international legislation of the Arctic orientation is characterized by fragmentary elaboration of individual elements in the absence of integrated approaches.
Keywords: Arctic, North Sea route, international environmental cooperation, international legislation, Arctic Council, SCO, EAEU, BRICS.
международный арктика экологический сотрудничество
Научное и технологическое развитие в XXI столетии сделало возможным исследование и освоение ранее труднодоступных пространств. Подобным регионом выступает Арктика, сочетающая колоссальные запасы природных ресурсов и выгодное геополитическое расположение. Так, согласно государственной программе «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации» глобальное значение Арктики обусловлено географическим положением, наличием огромных запасов полезных ископаемых (более 80 % горючего природного газа и 17 % нефти) на континентальном шельфе Постановление Правительства РФ от 30.03.2021 № 484 (ред. от 30.10.2021) «Об утв. государственной программы Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации». СЗ РФ. 05.04.2021. № 14. Ст. 2352.. К 2050 г., по оценкам исследователей, шельф Арктики может обеспечивать от 20 % до 30 % всей нефтедобычи Шавина Е.В., Прокофьев В.А. Потенциал развития арктических регионов России // Геоэкономика энергетики. 2020. С. 99..
Существенным значением в развитии транспортного сектора России и мира обладает Северный морской путь Пономарев М.В. Эколого-правовые проблемы обращения с отходами недропользования в Арктической зоне Российской Федерации // Журнал российского права. 2021. № 10. С. 144.. К примеру, китайское руководство рассчитывают осуществлять от 5 % до 15 % внешнеторгового логистического потока через СМП Холкина Ю.А., Крипакова А.В. Арктическая политика Китая // Молодой ученый. 2017. № 6 (140). С. 351.. Арктическому макрорегиону свойственны и экологические признаки, в значительной степени отличающие его от других районов Земли: экстремальные природно-климатические условия, включая многолетнюю мерзлоту, сочетающиеся с повышенной уязвимостью объектов природы Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2019 году».. Вдобавок, согласно данным ААНИИ, глобальное значение Арктики заключается в стабилизации общепланетарного климата Отчет научно-исследовательской работы Арктического и Антарктического Научно-Исследовательского Института «Гидрометеорологическое исследование Арктики». 2013. С. 62.. Недаром, исследуя правовые механизмы противодействия изменению климата, особое внимание уделяется охране окружающей среды Арктики См., например: Матвеева Е.В., Новикова Е.В., Пономарев М.В. Изменение климата: правовое регулирование в Российской Федерации // Экологическое право. 2022. № 3. С. 22-28; Спиридонова Е.В. Предпосылки становления системы правового регулирования лесоклиматических проектов в России // Экологическое право. 2021. № 3. С. 30..
Схожие социально-экономические интересы и экологические проблемы заставляют страны, особенно «арктическую пятерку» (Россия, Норвегия, Дания, Канада, США), плодотворно взаимодействовать последние два десятилетия. Сокращение морского льда Жилина И.Ю. Потепление в Арктике: возможности и риски // Экономические и социальные проблемы России. 2021. № 1. С. 67. открывает потенциальную возможность присутствия неарктических государств. Так, арктическая политика Китая направлена на освоение ресурсов Арктики и использование транзитного потенциала China's Arctic Policy. White paper. The State Council Information Office of the People's Republic of China. 2018. . Обозначив экономические интересы, немаловажное значение Китай отводит проведению арктических научных исследований и охране окружающей среды Куан Цзэнцзюнь, Оу Кайфэй. Новая политика Китая по Арктике (О Белой книге «Политика Китая в Арктике») // Мировая экономика и международные отношения. 2019. Том 63. № 7. С. 86.. Заинтересованность освоения арктических пространств высказывали Индия, Бразилия, Великобритания, Республика Корея, Франция и Польша (все страны, кроме Бразилии, получили статус государств-наблюдателей в Арктическом совете).
Исследуя тенденции современного международного экологического сотрудничества в арктическом регионе, первостепенно следует обратиться к правовым основам международного правового режима Арктики. Так, международный правовой режим Арктики представлен несколькими переплетенными взаимодополняемыми уровнями: универсальный международно-правовой режим, представленный международными конвенциями; региональное сотрудничество арктических государств; многочисленные двусторонние соглашения Барамидзе Д.Д. Эколого-правовой режим Арктической зоны Российской Федерации: современное состояние и перспективы развития: монография. - Москва: Проспект. 2022. С. 68..
Базисный уровень представлен группой международных конвенций. К примеру, Конвенция по морскому праву 1982 г. (далее - Конвенция 1982 г.) обозначила границы и юрисдикцию прибрежных государств в территориальном море, исключительной экономической зоне и континентальном шельфе; определила правовой режим открытого моря и направления сотрудничества в области охраны морской среды. Несомненным достоинством выступает отдельный раздел 8, представленный исключительно ст. 234 и посвященный покрытым льдом районам. Согласно данному положению прибрежные государства могут принимать и обеспечивать соблюдение правил по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнений морской среды с судов в покрытых льдами районах в пределах исключительной экономической зоны.
Подобные правила установлены в законодательстве Российской Федерации, Канады и Норвегии, выступающие, как отмечает В.Р. Авхадеев, «правовой основой для осуществления юрисдикции арктических государств в сфере охраны окружающей среды в Арктическом регионе» Авхадеев В.Р. Сотрудничество Арктического совета и Российской Федерации по вопросам охраны окружающей среды: проблемы развития // Журнал российского права. 2018. № 1. С. 139-140.. Так, гл.УІ Федерального закона от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» содержит правовые механизмы сохранения морской среды и природных ресурсов континентального шельфа Федеральный закон от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» (ред. от 02.07.2021). СЗ РФ. 04.12.1995. № 49. Ст. 4694.. Относительно недавно Российская Федерация приняла Федеральный закон № 193-ФЗ «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации» Федеральный закон от 13.07.2020 № 193-ФЗ «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации» (ред. от 02.07.2021). СЗ РФ. 20.07.2020. № 29. Ст. 4503.. К сожалению, в названном Законе практически отсутствуют нормы, регламентирующие отношения охраны окружающей среды Арктической зоны РФ. Безусловно, Арктическая зона - северная часть Российской Федерации, где применяется российская система права и законодательства. Однако, разрабатывая и принимая законопроект, направленный на освоение арктического макрорегиона, очевидно приводящее к увеличению антропогенной нагрузки и повышению экологических рисков, целесообразно закрепить необходимый минимум специфических природно-климатических и географических свойств Арктики. К примеру, законодательство Канады устанавливает ответственность государства в обеспечении экологической безопасности коренных малочисленных народов Арктики и сохранении экологического баланса Arctic Waters Pollution Prevention Act. R.S.C. 1985. c.A-12. Justice Laws Website. .
Кроме того, Правительство Канады, грамотно воспользовавшись вышеназванной ст. 234 Конвенции 1982 г., защищает суверенные права относительно северных акваторий Donat Pharand. Canada's Arctic Jurisdiction in International Law // Dalhousie Law Journal. Vol. 7. Iss. 3. Article 9. P. 325.. Несмотря на неоднократно обозначаемую и корректируемую южную окраинную границу Арктической зоны, Российская Федерация, отечественное законодательство умалчивает о правовом режиме акватории Северного ледовитого океана - северных границ Российской Арктики. Впрочем, подписание и ратификация Россией Конвенции по морскому праву 1982 г. послужило окончательной точкой в вопросе секторального подхода к делимитации арктических акваторий, что, однако, прослеживается в региональных соглашениях арктических государств.
Правовой режим континентального шельфа регламентирован одноименной Конвенцией 1958 г Конвенция о континентальном шельфе. Заключена в г. Женеве 29.04.1958. Ведомости ВС СССР. 8 июля 1964 г. № 28. Ст. 329.. Согласно п. 2 ст. 5 прибрежное государство вправе возводить, содержать или эксплуатировать на континентальном шельфе сооружения и иные установки, необходимые для разведки и разработки его естественных богатств, создавать зоны безопасности вокруг сооружений и установок и принимать меры, необходимые для их охраны. При этом разведка и разработка природных богатств континентального шельфа не должны создавать неоправданные помехи охране живых ресурсов моря.
Принимая во внимание положения универсальных международных конвенций, определяющим значением в становлении международного правового режима Арктики обладают преимущественно региональные соглашения. В частности, ведущей площадкой, разрабатывающей и принимающей региональные международные соглашения, выступает Арктический совет. Не имеющий статуса международной организации, за несколько десятилетий плодотворной работы Арктический совет подготовил множество основополагающих деклараций: начиная Оттавской декларацией (1996 г.), заканчивая Рейкьявикской декларацией (2021 г.).
Как результат научных исследований арктических и неарктических государств, рабочих групп и сторонних организаций, декларации Арктического совета стали, по сути, подробнейшим научно обоснованным исследованием экологического состояния Арктики, основных вызовов и угроз, определивших источники негативного воздействия и пути разрешения проблем. Более того, Арктическим советом разработано несколько обязательных международных соглашений, предусматривающих права и обязанности договаривающихся сторон поступать в закрепленных «зонах ответственности». Подобные «зоны ответственности» - участки акватории Северного ледовитого океана - по нашему мнению, суть отражения международных обычаев секторального подхода к определению границ арктических государств. Распределение ответственности среди арктических государств обосновывается также приграничным расположением и появлением новых заинтересованных неарктических стран.
Происходящее освоение природных богатств Арктики значительно увеличивает экологические риски. Главной задачей арктических и неарктических государств становится минимизация возможных рисков при условии удовлетворения социально-экономических потребностей. Существенное загрязнение арктической природной среды способно привести к невосполнимому экологическому ущербу, деградации уникальных экологических систем и уничтожению эндемичных представителей флоры и фауны. Кроме того, хозяйственная деятельность, приведшая к загрязнению окружающей среды, становится абсолютно нерентабельной, требующей огромных финансовых и технологических вложений в устранение последствий. Сложившаяся ситуация осложняется наличием объектов накопленного вреда окружающей среде, появившихся в результате развала СССР и пагубного отношения к арктическим широтам как к «отстойнику», накапливавшему мусор, включая опасные отходы производственной деятельности. Обоснованием подхода называли преобладание низких температур. Однако проведенные исследования демонстрируют климатические изменения и оттаивание «естественного холодильника». Становится понятной обеспокоенность арктических государств появлением неарктических государств, преследующих собственные социально-экономические интересы, связанные с освоением природно-ресурсного потенциала. Поскольку протяженность Арктической зоны составляет 22 тыс. км, неблагоприятные экологические последствия представляют повышенную опасность именно для Российской Федерации.