- Общая характеристика механизмов (само)развития как объекта государственного управления:
А1 - Идентифицируйте основные параметры механизмов развития: система, матрица, агенты, иные элементы и их устойчивые объединения, сигналы, длительность цикла, результирующее состояние системы (новое качество). - Какое воздействие со стороны государства требуется ?
А2 -Какими стимулами обеспечена деятельность агентов? Как организованы прямая связь (дестабилизация, индоктринация, лидерство, психологическое состояние, демографический сдвиг) и обратная связь (ожидаемые улучшения, стимулирующий рост)? Как организована коммуникация между агентами, позволяющая взаимное индуцирование? - Какое воздействие со стороны государства требуется?
А3 - Какое сопротивление развитию будет осуществлять система или внешняя среда? Насколько это сопротивление критично для развития? - Какое воздействие со стороны государства требуется?
- Информационный уровень механизмов развития:
Б1 - Каково содержание информационной матрицы, определяющей развитие? Как это содержание распределяется между инструкциями (программы, планы, проекты, указания, - управляющая часть), квалификационно-компетентностным блоком (благоприобретённые и подтверждённые компетенции агентов, - вариативная часть) и культурой агентов (константы)? - Какое воздействие со стороны государства требуется?
Б2 - Как организована репликация матрицы? Каковы гарантии совпадения реплицированных информационных блоков, каковы скорость, масштабы, адресаты репликации? - Какое воздействие со стороны государства требуется?
Б3 - Каким образом организована передача управляющих сигналов? Как организована обратная связь (мониторинг, контроль)? - Какое воздействие со стороны государства требуется?
- Ресурсный уровень механизмов развития:
В1 - В какой форме присутствуют необходимые ресурсы, как они распределяются между кадровым, финансовым и материально-техническим обеспечением? - Какое воздействие со стороны государства требуется?
В2 - Как распределяются ресурсы между централизованным и децентрализованным обеспечением? Каковы механизмы доставки централизованно поставляемых ресурсов и мобилизации децентрализованных ресурсов? Какова логистика и расчётные сроки поступления ресурсов, как они скоординированы с потребностями? - Какое воздействие со стороны государства требуется?
В3 - Как организована утилизация отходов развития по каждому типу ресурсов? - Какое воздействие со стороны государства требуется?
- Структурный уровень механизмов развития:
Г1 - Какие институты должны сформироваться в ходе развития? Каковы их основные характеристики? - Какое воздействие со стороны государства требуется?
Г2 - Какова последовательность формирования институтов, механизм их взаимозависимости? - Какое воздействие со стороны государства требуется?
Г3 - Какие институциональные нормы требуют организационного оформления, какие связаны с процессами и требуют процедурного оформления? - Какое воздействие со стороны государства требуется?
- Стадиальность развития:
Д1 - Какова последовательность стадий развития и длительность каждой из них? Есть ли существенные подэтапы, значимые для данного случая развития? - Какое воздействие со стороны государства требуется?
Д2 - Каковы основные точки бифуркации -- по уровням развития, для агентов и объектов развития? Через какие ключевые события или параметры можно идентифицировать точки бифуркации (бифуркационные процессы)? Каковы основные варианты дальнейшего развития в каждой точке бифуркации? - Какое воздействие со стороны государства требуется?
Д3 - Возможно ли в данном случае недоразвитие -- изменение организации и функциональности без прохождения полного цикла? Каковы его результаты и издержки? - Какое воздействие со стороны государства требуется?
Д4 - Как агенты узнают о завершении цикла развития, какого рода сигналы получают от исходной матрицы, друг друга, внешней среды? Каков механизм прекращения автокаталитической поддержки саморазвития? - Какое воздействие со стороны государства требуется?
Д5 - Какие механизмы обратной связи обеспечивают необратимость нового качества? - Какое воздействие со стороны государства требуется?
Последовательные ответы на эти вопросы позволят эксперту составить нечто вроде адаптированной к конкретной задаче (проекту) дорожной карты развития, указывающей не только контрольные точки, но и возможные проблемы, - и, в целом, позволяющее концептуализировать механизмы развития применительно к конкретному объекту как сложный управленческий инструмент, настройка и использование которого может позволить решать более общие управленческие задачи. Каждый из поставленных вопросов предполагает возможную детализацию и уточнение, связанные со спецификой конкретного проекта (программы, стратегии), сферы его реализации, исходя из представленной выше типовой модели механизмов развития как объекта государственного управления. Во всех случаях использование алгоритма подразумевает общую благоприятность внешней среды: проблема внешних факторов и условий развития выходит за рамки частной задачи анализа механизмов развития.
Проведённый нами с использованием этого алгоритма пилотный анализ нескольких стратегических и программных документов, ориентированных на развитие [12; 13; 14; 15; 16; 17; 18], позволяет сделать два основных вывода:
1) значительная часть попавших в нашу выборку документов стратегического планирования не ориентированы на развитие, поскольку не учитывают ни его граничных характеристик (необратимость, новое качественное состояние системы, самоподдерживаемость), ни универсального механизма развития, - в первую очередь речь идёт о стратегиях социально-экономического развития субъектов РФ;
2) документы стратегического планирования и анализа, которые действительно ориентированы на развитие (например, Стратегия развития информационного общества РФ, Программа цифровой экономики, Национальный доклад об инновациях) содержат, наряду с последовательным учётом граничных характеристик и механизмов развития, некоторые типовые изъяны, что как минимум затруднит реализацию этих программных документов, как максимум -- сделает её невозможной. Использование приведённого выше алгоритма позволяет сформулировать эти пробелы как проблемы и поставить задачу их решения для совершенствования процесса стратегического планирования в части управления развитием.
Типовые проблемы, связанные с недостаточным учётом механизмов развития могут быть сведены к следующему:
1) Отсутствие специального внимания к сопротивлению развитию
Сопротивление изменениям давно представляет собой рутинную, в чём-то аксиоматичную тематику для исследований по управлению изменениями и для работ, посвящённых организационному развитию [9]. Это представляется вполне логичным: если мы рассматриваем развитие как особый вид изменений, часто характеризующийся радикальными переменами, проблема сопротивления здесь как минимум не менее важна (фактически, конечно, гораздо более важна), чем в контексте управления изменениями в общем виде. Между тем, государственные документы, ориентированные на развитие, полностью упускают эту проблематику; в лучшем случае слабые её отголоски можно увидеть в отсылках к обезличенным и лишённым субъектности «рискам».
Достаточно очевидно, что подобная сдержанность может быть мотивирована негативным опытом прошлого: последняя масштабная попытка выявить систематическое сопротивление государственным проектам развития со стороны тех или иных социальных (профессиональных, этноконфессиональных и прочее) групп привела к массовым репрессиям. Негативный опыт «охоты на ведьм» есть и у других стран. Вместе с тем, опыт тех же организационных преобразований и результаты организационных исследований показывают, что репрессии являются одним из наименее эффективных способов противодействия сопротивлению изменениям: смена установки и использование более дифференцированных методов могут позволить вернуть проблематику в повестку дня. Это тем более актуально, что от её игнорирования проблема сопротивления, конечно, никуда сама по себе не исчезает.
Невнимание к проблеме сопротивления связано и с другим фактором, наглядно проявляющемся в большинстве программных документов. Большая часть этих программ, стратегий и проектов явным образом исходит из технической парадигмы управления, где проблема мотивированности участников любого управляемого процесса полностью отсутствует: важны не желания винтиков и электронов, а квалификация программиста или инженера. Трансляция этого подхода на управление социальными процессами, включая развитие, ведёт к тому, что важнейший механизм развития выпадает из поля зрения тех, кто берётся им управлять.
2) Игнорирование проблемы «отходов» развития и связанных с этим издержек
В известной степени проблема изоморфна проблеме социальной эффективности -- тем более удивительно её отсутствие в повестке дня (по крайней мере, закрепляемой в соответствующих документах) органов государственной власти, претендующих на управление развитием. С другой стороны, проблема -- в несколько иных терминах -- вполне аксиоматична для экономического мышления («нет действий без затрат») и для социальной теории (проблема «побочных эффектов»), - без очевидного влияния на документы, связанные с развитием.
Любые значительные изменения, к которым относится и развитие, влекут за собой некоторые социальные издержки, - причём, в большинстве случаев, новые типы издержек. В более системных терминах, любая система и при функционировании, и при развитии производит не только функциональный результат, но и пропорциональные ему отходы. В отношении рутинного функционирования социальных систем государство, как субъект управления, уделяет достаточно внимания проблеме системных отходов: забота о занятости и о безработных как кадровых «отходах» капиталистического рынка, забота о пенсионерах как специфических «отходах» рынка труда, забота о возможном и фактическом экологическом ущербе как системном «отходе» индустриального производства, забота об утилизации промышленных и бытовых отходов как естественной стороне функционирования общества и так далее.
В документах развития, напротив, специальное внимание к этой проблематике отсутствует; между тем, качественное изменение состояния развивающейся системы неизбежным образом 1) порождает специфические отходы, связанные с самим процессом развития и функционированием его механизмов, и 2) предполагает появление новых типов рутинных отходов и необходимость новых способов их утилизации в условиях обретения развивающейся системой нового качества. С учётом того, что в отношении развития социальных систем «отходы» имеют также социальную природу (индивиды, группы, права, практики, несоциальные процессы влияющие на социальную жизнь), проблема представляется достаточно важной.
3) Отсутствие специального внимания к мотивации и стимулированию государственных участников развития
Вне зависимости от того, рассматривается ли государство и его представители как один из агентов развития наряду с прочими, либо как управленческий субъект, воздействующий на развитие или управляющий им, проблема мотивации и стимулирования самого государства и его представителей в документах развития не ставится и не рассматривается.
Между тем, как минимум столетняя история научных исследований государственной бюрократии и государства как субъекта управления в целом богата широко известными и многократно доказанными выводами о неочевидной мотивированности действий государственных органов и должностных лиц исключительно соображениями общественного блага и служебной дисциплины. Более того, те же исследования показывают, что и само общественное благо или служебный долг понимаются по-разному в рамках разных ведомств, иерерахических уровней и иных структурных подразделений государственного аппарата.
Практика нереализованных программ, незавершённых реформ и невыполненных поручений показывает, что проблема актуальна и для повседневного функционирования государства; в случае с развитием она ещё более существенна, поскольку развитие сочетает качественные изменения и необходимость освоения новых форм деятельности, что неизбежно актуализирует и упомянутую выше проблему сопротивления, и проблему мотивации и стимулирования. Кроме того, - и это в значительной степени подтверждается исследованиями по организационному развитию, - в силу отличий развития от рутинного функционирования оно часто предполагает необходимость изменения мотивации -- и следовательно, изменения подхода к стимулированию как составной части проекта развития.
4) Отсутствие специального внимания к механизмам саморазвития
Развитие, по определению, является саморазвитием; это означает, что если государство позиционирует себя как внешний по отношению к нему субъект, развитие может (в пределе -- должно) осуществляться и без его участия. Роль государства, в данном случае -- корректировка идущего независимо от него процесса. Между тем, проанализированные нами правовые документы выстроены таким образом, что отдельно от государственного вмешательства процесс развития не рассматривается. Это означает, в частности, что государство не предусматривает его автокаталитичность и необратимость: процесс осуществляется лишь настолько и постольку, насколько и поскольку сохраняется государственное воздействие; при прекращении последнего прекращается и развитие. В случае, если сам процесс развития (например, цифровой экономики или социально-экономической системы субъекта федерации) оценивается как имеющий положительное значение, такой подход создаёт серьёзные сложности для государства: во-первых, он неизбежно увеличивает управленческие издержки, которые могли бы быть снижены в случае автокаталитичности, то есть самоподдержания процесса как проявления саморазвития, а во-вторых тут неизбежно растут риски, связанные с тем, что при сокращении или исчезновении государственной поддержки полезный процесс развития прекращается: нет необратимости.