Механизмы взаимодействия гражданского общества и власти в российских регионах (на примере Общественной палаты Нижегородской области)
Петропавловская Вероника Владимировна
НИУ-ВШЭ НН
студент
Коршунов Дмитрий Сергеевич,
доцент, преподаватель кафедры государственного и муниципального управления, Национальный исследовательский университет Высшая школа экономики в Нижнем Новгороде
Аннотация:
На сегодняшний день гражданское общество в Российской Федерации находится на начальном этапе развития. При этом государству необходимо исследовать механизмы, которые помогут эффективно взаимодействовать с обществом. В данной статье проводится анализ деятельности Общественной палаты Нижегородской области: законы, регулирующие данную деятельность, механизм взаимодействия палаты и государственных органов, а также полномочия, которыми обладает данный институт. В статье выявляется и обосновывается эффективность Общественной палаты Нижегородской области как площадки взаимодействия государства и общества. Основными методами исследования являются контент-анализ научной литературы и анализ отчетов о деятельности Общественной палаты Нижегородской области.
Ключевые слова: гражданское общество; Общественная палата; общественный контроль; взаимодействие государства и общества; Нижегородская область
общественная палата государственные органы
Abstract:
To date, civil society in the Russian Federation is at an early stage of development. At the same time, the state needs to explore mechanisms that will help to interact effectively with society. This article analyzes the activities of the Public chamber of the Nizhny Novgorod region: the laws governing this activity, the mechanism of interaction between the chamber and the state bodies, and the powers that the institute has. The article reveals and substantiates the effectiveness of the Public chamber of Nizhny Novgorod region as a platform for interaction between the state and society. The main methods of research are content analysis of the scientific literature and analysis of reports on the activities of the Public chamber of the Nizhny Novgorod region.
Keywords: civil society; the Public chamber; public control; interaction between the state and society; Nizhny Novgorod region
Сегодня Российская Федерация совершенствуется как правовое государство, с новыми развивающимися формами взаимодействия гражданского общества и власти. Гражданское общество является основой правового государства, которая отражает уровень взаимодействия с самим государством. Поэтому деятельность гражданского общества как одного из главных условий развития правового государства приобретает качественно новый характер, в результате чего и появилась необходимость исследования данных взаимосвязей. Модернизация этого взаимодействия является стратегической целью настоящего правового государства, которое хочет видеть в лице институтов гражданского общества своего главного компаньона при решении различных проблем.
Целью статьи является описательный анализ Общественной палаты региона (Нижегородская область) и ее механизма взаимодействия с властью, а также оценка эффективности данного механизма.
В Российской Федерации существует множество разных механизмов взаимодействия общества и власти: политические партии и движения, различные НКО, общественные объединения, организации и союзы, инициативы граждан, выборы, GR-менеджмент, средства массовой информации и другие.
Одним из главных механизмов взаимодействия государства и гражданского общества является Общественная палата Российской Федерации, которая была создана по инициативе президента РФ В.В. Путина. В связи с этим, был принят Федеральный закон «Об общественной палате Российской Федерации» 4 апреля 2005 года. Создание Общественной палаты РФ как особого инструмента, которое обеспечивает «обратную связь», можно представлять как одну из ступеней осуществления политической стратегии власти России [1].
Необходимость в совершенствовании взаимодействия гражданского общества и государства в Российской Федерации привела к созданию Общественной палаты РФ. В соответствии с мнением профессора В.В. Гриба, заместителя секретаря Общественной палаты РФ, до создания палаты, диалог между властью и обществом производился в четырех формах: с помощью выборов, через механизм обращения граждан в государственные органы, с помощью СМИ и через систему социального партнерства [8, с.31]. Поскольку отсутствовал прямой диалог между властью и обществом, исследователи отмечали недоверие гражданского общества к государству.
Важным вопросом для Российской Федерации было создание механизма общественного контроля. Для формирования надежного правового государства и гражданского общества необходимо было разработать эффективный механизм контроля органов государственной власти. Поскольку данный механизм отсутствовал, возникали серьезные проблемы и конфликты, которые затрудняли развитие нашей страны. Эти проблемы выражались в слабом уровне доверия граждан к институтам власти, низкой эффективности нормативной базы, в низком качестве и недоступности государственных услуг и др. Для решения данных вопросов и была сформирована Общественная палата РФ [16]. Когда государственные органы власти принимали закон о палате, тем самым они подтвердили, что институтов гражданского общества в России недостаточно, государство полностью не выполняет свое предназначение, интересы народа учитываются очень слабо в деятельности власти, а также необходимо расширение форм контроля общества за государством [6, с. 10].
По результатам работы Общественной палаты РФ с 2006-2017 год в публикациях представлена критика идеи организации данного института, его работы и законодательства. Например, если говорить о месте палаты в системе отечественной демократии, исследователи выделяют две точки зрения. Первая точка зрения заключается в том, что Общественная палата это площадка для взаимодействия между государством и обществом [7]. Вторая - взаимодействие не осуществится, и палата окажется встроенной в «вертикаль» власти. По мнению В.Н. Руденко и В.Е. Чиркина, Общественная палата является не сугубо общественным, а государственно-общественным органом, поэтому аппарат палаты, который создан в форме государственного образования, представляет собой составную часть единого государственного аппарата [17, с. 100].
Многие ученые считают, что «в нормальных странах данную функцию осуществляет парламент». То есть парламент является общественной палатой, которая представляет интересы народа [10, с. 48]. Г. Томчин, российский политический деятель, бывший председатель Санкт-Петербургского отделения партии «Союз правых сил», бывший член Общественной палаты Российской Федерации, рассуждает, что Общественная палата могла бы стать переходным состоянием нового вида российского парламента. Кроме того, существует мнение, что Общественная палата необходима для того, чтобы смягчить эффект от установления мер по ограничению демократии в стране.
Ведущий научный сотрудник Института географии РАН, член научного совета Московского Центра Карнеги Н. Петров отмечает, что палата должна быть министерством по чрезвычайным обстоятельствам и силами стремительного реагирования. Именно тогда она сможет действовать как противовес по отношению к неподконтрольным органам [13, с. 51]. Этому является подтверждение то, что кампании в СМИ, которые освещают деятельность Общественной палаты, стали наиболее яркими и запоминающимися информационными поводами.
Существуют, также, исследователи, которые более позитивно рассматривают образование Общественной палаты. С.П. Перегудов, доктор исторических наук и профессор, полагает, что Общественная палата представляет собой наиболее подходящего участника усовершенствованной системы трехстороннего социального партнерства со стороны гражданского общества. Члены данного гражданского института могут поделиться своим опытом и знаниями с существующей системой межсекторного взаимодействия, и, кроме того, сделать ее более эффективной и работоспособной. Тогда можно будет не копировать образцы, которые уже есть, а создавать систему трехсторонних отношений и механизмов, постепенно вписывая их в существующие в обществе условия. С.А. Абакумов, Председатель Правления независимой организации «Гражданское общество» и Национального фонда «Общественное признание», думает, что представители команды президента поняли важность и необходимость конструктивного диалога государства с гражданским обществом и данная идея не должна стать очередным «карманным» проектом администрации президента.
На сегодняшний день, помимо общественной палаты на федеральном уровне, сформированы, также, палаты и на региональном уровне. После принятия Федерального закона «Об Общественной палате РФ» в 2005 году, началось формирование региональных общественных палат. В Сибирском федеральном округе в этом же году была создана одна из самых первых палат Алтайского края. Общественные палаты существуют почти во всех субъектах Российской Федерации. Палата федерального уровня активно способствует основанию региональных общественных палат. Например, при формировании Общественной палаты Нижегородской области, Председатель Общественной палаты РФ лично принимал участие при разработке законопроекта [12]. Общественная палата федерального уровня делает акцент на проблемах, которые активно обсуждаются в средствах массовой информации. Кроме того, палата является инициатором общественных мероприятий в регионах.
Каждый регион Российской Федерации имеет свою специфику, поэтому различаются вопросы и проблемы, которые требуют решения. Соответственно, комиссии и рабочие группы палат также различаются. Именно поэтому создаются Общественные палаты на разных уровнях власти.
Нормативное регулирование данных региональных институтов осуществляют, как правило, законы, принятые законодательным органом соответствующего субъекта.
Предложение о создании Общественной палаты в Нижегородской области поступило от Нижегородского председателя областного Законодательного собрания в апреле 2006 года. Через полгода, 19 октября 2006 года, был принят закон «Об Общественной палате Нижегородской области». При разработке этого закона учитывался весь позитивный опыт и недостатки, которые возникали в работе Общественной палаты РФ. Нижегородская Общественная палата является для области новым явлением.
Одной из особенностей работы Общественной палаты Нижегородской области является право на осуществление общественного контроля государственных органов власти в соответствии с региональным законом «Об общественном контроле в Нижегородской области». Таким образом, что у палаты есть возможность проводить общественные проверки, экспертизы, обсуждения, публичные слушания. В рамках данной деятельности организуется анализ, проверка и оценка различных законодательных актов, решений и документов государственных и муниципальных органов власти. В результате данной экспертизы, выводы и рекомендации экспертов и членов палаты оформляются в виде отчета и отправляются на рассмотрение в государственные и муниципальные органы власти. Заключения Общественной палаты по данным вопросам подлежат обязательному рассмотрению со стороны власти.
Взаимодействие Общественной палаты с органами государственной власти заключается в том, что члены палаты принимают участие в заседаниях, организованных государственными органами. Также, государственные органы обязаны предоставлять необходимую информацию и документы по запросу палаты. Более того, органы государственной власти должны помогать членам палаты в осуществлении их полномочий.
Каждый год Общественная палата публикует отчет о своей деятельности и результатах в средствах массовой информации. Что касается финансирования Общественной палаты, то все расходы, связанные с деятельностью, прописаны отдельной строкой в областном бюджете [2].
За все время своего существования Общественная палата Нижегородской области сделала много для жителей области в таких сферах как здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, социальная защита населения, противодействие коррупции, развитие гражданского общества, экология, образование и других. В период с 2006-2016 год палата провела более 300 заседаний, собраний и форумов. Одно из значимых заседаний было проведено в сентябре 2007 года на тему «Подготовка квалифицированных рабочих кадров для предприятий машиностроения». Результатом заседания стало принятие рекомендаций в адрес Правительства Нижегородской области. В итоге, в 2009 году была утверждена областная целевая программа. В 2008 году было проведено заседание на тему «О мерах по обеспечению безбарьерной среды жизнедеятельности для инвалидов на территории Нижегородской области». В результате, были приняты рекомендации, которые в дальнейшем учитывались при принятии законов в данной сфере. Также, в мае 2008 года прошла научно-практическая конференция «Медицина и общество», одним из организаторов которой стала Общественная палата Нижегородской области. Данная конференция была площадкой для диалога между представителями власти, обществом и представителями сферы здравоохранения. В результате работы конференции были разработаны предложения по развитию здравоохранения в рамках проекта «Концепция развития здравоохранения в России до 2020 года». В 2009 году было организовано заседание на тему «Преодоление последствий финансово экономического кризиса в Нижегородской области». Многие рекомендации палаты на данную тему были включены в План Правительства по стабилизации ситуации, а также учтены при разработке антикризисной программы на 2010 год. Это говорит о том, что государственная власть прислушивается к мнению общественности.