Наличие отсутствия: почему в России так и не принята государственная стратегия выравнивания межрегиональных различий?
Нечаев Д.Н.
д.полит.н., профессор, Воронежский филиал Российского экономического университета
Алименко А.И.
аспирант Среднерусского института управления - филиала РАНХиГС
Ключевые слова: стратегия, межрегиональные различия, модели выравнивания, неравенство экономического и социального развития, государственная политика, субъекты РФ.
Keywords: strategy, interregional differences, equalization models, inequality of economic and social development, state policy, subjects of the Russian Federation.
В политической регионалистике России в течение более, чем двадцати лет одной из острых и актуальных проблем в теоретических и прикладных исследованиях остается тема межрегиональных различий. Различия между региональными территориями (политический институт с границами, бюрократией, субъект-объектными отношениями Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений: моногр. 2-е изд. - М.: Изд. Дом ГУ ВШЭ, 2007. - С. 13. ) проявляются в экономическом, социальном и политическом развитии, в высокой конкуренции между субъектами РФ за ресурсы федерального центра, за институты развития (ОЭЗ, ТОСЭРы), механизмы и инструменты поддержки, за привлечение инвесторов и др.
В современном научном дискурсе, акцентирующем внимание, в том числе, и на обостряющиеся межрегиональные различия в РФ, операционализируются следующие дефиниции. Это «неоднородность пространства», «неравномерность развития», «поляризация регионов», «четыре России» (концепция), «социокультурное разнообразие», шесть разновидностей субъектов РФ (реально существующие статусные различия Россия в ХХI веке / Под ред. Л.Е. Ильичевой, В.С. Комаровского. - М.: Аспект Пресс, 2020. - С. 102.). Таким образом, перед органами власти и управления РФ предстает дихотомия, которую ряд отечественных ученых охарактеризовал, как наличие двух альтернатив в развитии страны.
При этом выбор осуществляется между Харибдой неравенства и развития, с одной стороны, и Сциллой выравнивания межрегиональных различий Григорьев Л. Сцилла и Харибда региональной политики / Л. Григорьев, Н. Зубаревич, Ю. Урожаева //Вопросы экономики. - М., 2008. - № 2. - С. 83. , с другой стороны. В данном разрезе актуальной становится не только сама проблематика социально-экономического неравенства между субъектами РФ, что очень важно. Но и неравенства политического, поскольку такие различия нарушают права граждан, проживающих в регионах стратегического отставания в сравнении с населением, живущим в успешных в развитии субъектах РФ. Более того, актуализируется и разработка новой парадигмы региональной политики федерального центра, в рамках которой выравниваются межрегиональные различия.
Итак, приведем конкретные факты межрегиональных различий 17 областей Центрального Федерального округа (кроме г. Москвы). К примеру, по показателям валового регионального продукта (ВРП): в Белгородской области он равнялся в 2005 году - 144,9 млрд. рублей, в 2016 году - 730,5 млрд. рублей, в Курской области ВРП в 2005 году составлял 86,5 млрд. рублей, в 2016 году - 364,5 млрд. рублей, в Костромской области в 2005 году он имел показатель в объеме 44,6 млрд. рублей, в 2016 году - 160,7 млрд. рублей Регионы России. Основные характеристики субъектов Российской Федерации. 2018: стат. сб. - М.: Росстат, 2018. - С. 23, 71, 79. . Пропорции ВРП не изменились и в 2017 и 2018 годах.
Кроме того, по показателю ВРП на душу населения в масштабах России Белгородская область занимает 19 место, Курская область - 46 место, Костромская область - 61 место Регионы России. Социально-экономические показатели. 2018: стат. сб. - М.: Росстат, 2018. - С. 32. . Еще одним значимым показателем социально-экономического развития субъектов РФ является привлечение инвестиций в территории. Именно инвестиции (частные и государственные) обеспечивают экономический рост, пространственное развитие и, как следствие, улучшение социальных стандартов жизни населения регионов РФ. Так, например, согласно данным Росстата по итогам 2019 года региональные власти Белгородской области привлекли 167,4 млрд. рублей (116,6% к уровню 2018 года), Курской области - 144,9 млрд. рублей (112,5%, Костромской области - 26,2 млрд. рублей (110%) Как жизнь? Основные показатели социально-экономического положения субъектов Российской Федерации в 2019 году // Российская газета. - М., 2020. - 13 марта. - С.18-19. . А ведь эти регионы сопоставимы по многим экономическим и этногеографическим критериям.
Приведенные показатели развития региональных территорий со всей очевидностью демонстрируют отсутствие продуманной и комплексной государственной (федеральной) стратегии выравнивания межрегиональных различий. А ведь госстратегия представляет собой системное использование государственными институциями находящихся в их распоряжении ресурсов (экономических, социальных, политических) и властных полномочий для достижения «общественно значимых целей» Малган Дж. Искусство государственной стратегии: Мобилизация власти и знания во имя всеобщего блага / Пер. с англ. Ю. Каптуревского под науч. ред. Я. Охонько. - М.: Изд. Института Гайдара, 2011. - С. 37..
Как результат, мы имеем «наличие отсутствия» стратегического планирования федерального центра в сфере региональной политики и выравнивания различий в развитии субъектов РФ.
Для уточнения, авторы полагают, что стратегия пространственного развития, которая принята и реализуется в России, это нечто другое, она практически не учитывает необходимость решения острой проблемы межрегиональных различий. В этой связи стоит обратить внимание на то, что в мировой практике делается ставка на одну из двух имеющихся моделей выравнивания межрегиональных различий.
Эти модели обсуждаются в научном дискурсе и осуществляемой практических политиках как «европейская» и «китайская».
«Европейская» модель предполагает разработку сценариев позитивного развития для каждого региона (группы регионов) с бюджетным выравниванием (закачка капитала), с привлечением инвесторов и инвестиций.
По сути дела, речь идет о перераспределительной политике национальных государств или группы государств (к примеру, ЕС). В этом случае речь идет о том, что «сильные» (успешные в развитии) регионы вынуждены фактически делиться значительными ресурсами (частными, государственными) со «слабыми» региональными территориями. «Китайская» модель предполагает выделение ресурсов на поддержку прорывных проектов в динамично развивающихся территориях, оставляя подтягивание уровня социально-экономического развития отсталых территорий до лучших времен.
В 2006-2008 гг. правительство РФ, столкнувшись с проблематикой растущего неравенства в развитии субъектов РФ, выражавшегося не только в дифференциации и асимметрии по экономическим, технологическим, социальным показателям, но и в разрезе институционального развития, стало изучать международный опыт и практики на этот счет.
Однако, примеряя рецепты других стран и групп государства на социально-экономические и политические реалии, исполнительная власть так и не остановилась ни на одной из действующих моделей, предпочитая сочетать в себе «и европейскую, и китайскую модель» Между Европой и Китаем. Россия выбирает свою модель развития регионов // Российская газета. - М., 2008. - 4 июня. - С. 2. .
Правда, такой выбор, по сути, представлял собой гибридную модель выравнивания межрегиональных различий, не динамичную и с отсутствием у правительства РФ стратегического планирования в данном аспекте. И это несмотря на то, что положение усугублялось и временным аспектом пространственной поляризации между регионами-лидерами (точки роста) и «депрессивными» территориями страны Зиновьева А.А. Проблемы сглаживания пространственной поляризации в экономике регионов //Проблемы современной экономики. 2011. - № 4. - С. 257. .
Причем, регионы-лидеры в социально-экономическом развитии не обязательно являлись донорами федерального бюджета (из 85 субъектов РФ на начало 2020 года только 11 являлись территориями-донорами).
В рамках данной научной статьи авторы выступают со следующим предположением. Согласно подсчетам авторов, в ЦФО временной разрыв между Белгородской областью (регион-лидер) и Костромской областью (регион стратегического отставания) уже в 2018 году (старт нацпроектов) составлял 10-11 лет.
То есть, если бы в своем развитии Белгородский регион стоял бы на месте, а Костромской регион динамично развивался, то на то, чтобы догнать в институциональном развитии субъект РФ, возглавляемом Е. Савченко, органам управления Костромской области потребовалось бы десять лет.
Таким образом, «наличие отсутствия» государственной стратегии выравнивания межрегиональных различий в РФ, не предусматривающей ни «европейскую», ни «китайскую» системные модели, на взгляд авторов, объясняется тремя основными причинами.
Во-первых, инерцией негативного восприятия в 2000-е года органами власти и управления целого спектра дефиниций: государственной стратегии, государственного планирования, государственного дирижизма в управлении экономическими и социальными процессами.
Советский опыт планирования был чужд большинству управленцев экономического блока исполнительной власти РФ, придерживающихся либеральных взглядов. Кстати, появление федерального закона о стратегическом планировании в РФ относится лишь к 2014 году.
Во-вторых, возможные попытки внедрить «китайскую» модель вызвали бы недовольство ряда отсталых территорий с этническим компонентом (Ингушетия, Калмыкия, Тыва, Кабардино-Балкария, Дагестан и др.).
Внедрение же «европейской» модели выравнивания межрегиональных различий привело бы к таргетированию стимулов успешных территорий к дальнейшему развитию (Белгородская, Калужская, Липецкая области, Краснодарский край и др.).