Новые экономические механизмы финансирования региональных систем образования
И.В. Абанкина, к.э.н.
Директор Института развития образования ГУ-ВШЭ
г. Москва
Стратегия развития школьного образования ставит задачу повышения доступности качественного образования при эффективном использовании ресурсов. Сегодня в рамках Приоритетного Национального проекта "Образование" (ПНПО) усилия направлены на стимулирование инноваций за счет стремления школы к поддержанию и постоянному повышению качества и конкурентоспособности, рост возможностей образовательного выбора для учащихся, повышение автономии школы и оптимизации бюджетных расходов. Реализация этих задач предполагает активный переход на нормативное подушевое финансирование в системе общего образования, сопряженный с введением новой системы оплаты труда учителей. Внедрение новых экономических механизмов связано с передачей образовательным учреждениям всех финансово-хозяйственных функций, предусмотренных законодательством.
Внутри себя ПНПО по направлениям неоднороден. Так, часть мероприятий носит поощрительный характер, это можно признать "возвратом долгов" образованию. К таким мероприятиям с полным правом можно отнести поддержку лучших учителей. Общий объем расходов по этому направлению составил за три года с 2006 по 2008 год 3 млрд. руб. и это направление будет поддержано в таких же масштабах в 2009 и 2010 году.
Другая часть мероприятий, которая финансировалась в рамках ПНПО, носит компенсационный и сопутствующий характер. Так, финансирование дополнительного ежемесячного вознаграждения за классное руководство за счет средств ПНПО направлено на повышение качества воспитательной работы, но по существу служит мерой повышения оплаты труда учителей и восполнением пробелов в системе оплаты. Значение финансирования этого мероприятия заключается не в поддержки инноваций или лидеров, а в сохранении социальной стабильности и защите интересов учителей во всех регионах России. Эта "защитительная" мера, а не стимулирующая. финансирование образование оплата учитель
К мерам сопутствующего характера можно отнести сохранение оплаты Интернет-трафика. Оснащение образовательных учреждений компьютерной техникой в рамках ПНПО беспрецедентно. Россия за счет средств ПНПО сделала решительный шаг к компьютеризации образования в массовом масштабе. Однако эту меру пришлось бы признать неэффективной, если бы школам не оплачивался Интернет-трафик. В 2009 году финансирование этого мероприятия предполагалось передать на региональный уровень, но в связи с экономическим кризисом, принято решение о сохранении финансирования в размере 1,1 млрд. рублей в 2009 году за счет средств ПНПО.
Собственно к инновационным мерам можно отнести следующие мероприятия в рамках ПНПО:
· Введение инновационных образовательных программ в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях - общий объем ежегодного финансирования на конкурсной основе 3 млрд. руб.
· Внедрение современных образовательных технологий - общий объем финансирования с 2006 по 2009 годы - 8,2 млрд. руб.
· Региональные комплексные проекты модернизации образования - общий объем финансирования с 2007 по 2009 годы - 14,5 млрд. руб. + дополнительное софинансирование со стороны регионов в размере 30 млрд. руб.
Для реализации этих направлений были задействованы новые экономические механизмы. В частности, деньги распределялись на конкурсной основе по заявкам под реализацию будущих проектов. Ключевым для реализации комплексных проектов модернизации образования было условие софинансирования и предоставление федеральной помощи по принципу "Деньги в обмен на обязательства". Это дало серьезный толчок институциональным изменениям в региональных системах образования.
В процессе реализации ПНПО регионы сумели использовать окно возможностей, предоставленное экономическим ростом и сделать решительный шаг в реформировании школьного образования, осваивая новые проектные технологии управления. В рамках взятых на себя обязательств регионам удалось существенно поднять зарплату учителям, внедрить нормативно-подушевое финансирование, существенно повысить долю школьников, обучающихся в современных условиях, институционализировать общественные органы самоуправления в школах.
Так, например, практически все регионы к концу 2008 года вдвое повысили зарплату учителей. Если в 2006 году зарплата колебалась в пределах 4-8 тыс. руб. для регионов без северных надбавок и коэффициентов, то в 2008 году зарплата колеблется в пределах 10-16 тыс. рублей, достигая 18 тыс. рублей в регионах, имеющих северные надбавки и коэффициенты.
Во многих регионах уже практически две трети учителей получают зарплату выше средней по экономике региона. Это существенно меняет социальный статус учителя. Учителя переходят из группы "новых бедных" в средний класс, их работа перестает быть рутиной, ей возвращается креативный потенциал. Постепенно меняется мотивация учителей - они стремятся добиваться успехов своих учеников, а не ступеньки в карьерной лестнице, потому что платят за качество, а не только за присвоенную категорию. Меняется и облик школы: школа становится территорией социального благополучия, территорией творческого поиска и инноваций, территорией социального партнерства учителей, учеников, родителей и общественности.
Доля стимулирующей части в фонде оплаты труда учителей составляла по итогам мониторинга в 2008 году от 7% (в республике Карелия) до 20% (в Краснодарском крае). Внедрение стимулирующих доплат за достижения учеников меняет мотивацию учителей. Во многих регионах, по результатам мониторинга выяснилось, что учителя стали работать после уроков, в том числе с одаренными ребятами, с отстающими учениками, работать по разным программам дополнительного образования. В школе складывается другая атмосфера, есть прямое влияние на качество образования и на компетентность учеников. Учитель становится не только "урокодателем", он проводит больше времени с учащимися, это имеет позитивные результаты и меняет взаимоотношения учителей и учеников в лучшую сторону.
Финансовый кризис ставит реальную угрозу закреплению институциональных изменений в финансировании школьного образования, и, главное - в оплате труда педагогов. Снижение объемов производства, а тем более остановка многих крупнейших предприятий, в частности металлургического, автомобильного и химического комплексов, ставит под угрозу наполнение региональных и муниципальных бюджетов в силу резкого сокращения налогооблагаемой базы. В школьном образовании за региональными бюджетами закреплены полномочия по финансированию оплаты труда педагогов и работников школ, а также учебные расходы и иные хозяйственные нужды. Большинство регионов перешли на нормативное подушевое финансирование общеобразовательных учреждений.
Практически во всех регионах до 2013 года происходит процесс сокращения численности учащихся. В этих условиях есть резерв для выполнения расходных обязательств - за счет сокращения численности сохранить величину норматива финансирования в расчете на одного учащегося. Однако сокращение доходной части региональных и муниципальных бюджетов в некоторых регионах может существенно превысить те резервы, которые возникают в условиях сокращения численности школьников. Вынужденное секвестирование региональных и муниципальных бюджетов не будет компенсировано снижением численности и повлечет за собой снижение самого норматива финансирования, а значит вновь поставит школу в ситуацию недофинансирования. Это не только остановит системные институциональные реформы в нашей школе, но и создаст угрозу доступности качественного образования.