Возвращаясь к разъяснениям Верховного Суда РФ о непресекательности срока составления протокола, думается, что независимо от формы производства возможно применить аналогичную практику, то есть, если административное расследование невозможно завершить в предусмотренные законом сроки, учитывая мнение Верховного Суда РФ возможно продолжить разбирательство в рамках сроков давности, но тогда возникает вопрос о вынесении постановления, о котором нет соответствующих разъяснений. Руководствуясь КоАП РФ, дело подлежит прекращению при наступлении обстоятельств, перечисленных в ст.24.5 КоАП РФ, и данные обстоятельства также могут не быть установлены в предусмотренные сроки, следовательно, постановление по делу не может быть вынесено. В очередной раз возникает вопрос о целесообразности закрепленных законом сроков если нарушение их возможно, случаи при которых данные сроки могут быть нарушены не определены, а осуществление производства за пределами этих сроков никак не урегулировано и может прекратиться только по достижению срока давности.
Рассуждая о сроках в производстве по делам об административных правонарушениях невозможно обойти вниманием некоторые сроки, не установленные временными параметрами. Так, доставление физического лица, как мера обеспечения производства по делу КоАП РФ определил оценочным понятием «возможно короткий срок». С учетом юридических последствий, а именно, возможности административного задержания, которое начинает исчисляться с момента доставления, срок фактического ограничение свободы передвижения лица может значительно увеличиться. Конституция РФ допускает задержание лица до судебного решения на срок не более 48 часов (п.2 ст.22), этот же срок находит отражение в ст.27.5 КоАП РФ, которой предусмотрена возможность задержания лица в административном порядке на срок до 48 часов. Однако если к лицу применяется максимально возможный срок задержания, и он предварительно был доставлен в установленное законом место не самым удобным способом, значительно увеличив время доставления, то налицо нарушение прав и свобод человека. Тот факт, что доставление в соответствие с кодексом не является задержанием можно рассматривать как лукавство со стороны законодателя, поскольку начало доставления по сути своей есть ограничение свободы передвижения лица.
Достаточно парадоксально на наш взгляд определен кодексом срок задержания лица, находящегося в состоянии опьянения. Справедливо заметить, что до 2017 года задержание таковых лиц предусматривалось на срок до 48 часов, а моментом, с которого он исчислялся, считалось вытрезвление лица. Постановлением Конституционного Суда РФ, действующая на тот момент ч.4 ст.27.5 КоАП РФ признана не соответствующей Конституции РФ. [8] Во исполнение постановления Конституционного Суда РФ в кодекс были внесены изменения, которые закрепили срок фактического ограничения свободы лица, находящегося в состоянии опьянения не более 48 часов. Любопытным остается то, что исчисляться данный срок (определение которого законом не установлено, предположительно его можно назвать срок вытрезвления) начинается с момента доставления, что соответствует общему порядку применения меры обеспечения, но задержанным лицо считается с момента вытрезвления. Учитывая сказанное, непонятно в каком статусе находится лицо от доставления до вытрезвления и как определить данный срок в качестве элемента процессуальной юридической формы, в течение которого физическое лицо ограничено в передвижении, но задержанным не является.
Противоречивым фактом в административно-процессуальном праве видится применение п.7 ч.1 ст.24.5 КоАП РФ, где прописано одно из обстоятельств, исключающих производство по делу, а именно, «дело не может быть начато, а начатое подлежит прекращению в случае, когда по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействий) в отношение лица имеется постановление о наказании, постановление о прекращении производства, либо постановление о возбуждении уголовного дела». Следовательно, если лицом совершено правонарушение, и в отношение него вынесено одно из постановлений, привлечь такое лицо не представляется возможным. Данная норма предоставляет явную возможность уклонения отдельных категорий граждан от ответственности. Так, многолетняя практика применения кодекса обозначила случаи, когда привлечение лица к ответственности, официально наделяет его статусом «неприкасаемого». Данная ситуация возникает при привлечении иностранных граждан и лиц без гражданства, в отношение которых принято решение о добровольном контролируемом выдворении, когда после вынесения постановления, лица, в отношение которых ведется производство по делу скрываются от исполнения постановления, а обнаружив таковых, привлечь их повторно за совершенное деяние не представляется возможным; при привлечении граждан, проживающих по недействительному паспорту, в отношение которых принято правовое решение, однако обязанностей по замене документа лицо не предприняло, ситуация аналогична предыдущей, повторно за правонарушение привлечь невозможно.
Верховный Суд РФ опубликовал по данному поводу свое видение, в Обзоре законодательства и судебной практики (вопрос № 21) содержатся разъяснения по вопросу повторного привлечения к административной ответственности за совершение длящегося правонарушения, где говорится, что повторное привлечение к административной ответственности за одно и то же правонарушение возможно, «если лицо, привлечённое к административной ответственности, не исполняет возложенные на него законом или иным нормативным актом обязательства, или делает это ненадлежащим образом. При этом следует учитывать характер возложенных на него обязанностей и срок, необходимый для его исполнения». [9] При этом четкие указания по поводу исчисления данного срока «необходимого для исполнения» отсутствуют, учитывая характер разъяснений, данный срок является компетенцией должностного лица, установившего событие, а также должностного лица, органа, судьи, уполномоченных рассматривать дело, и, следовательно, решение будет носить субъективный характер [10, с. 260]. С учетом отсутствия нормативного закрепления данного разъяснения, позиция Верховного Суда РФ по данному поводу приобретает характер двусмысленности: «нельзя, но можно». С точки зрения правоприменительной практики такое трактование с одной стороны «развязывает руки» правоприменителям, что само по себе является положительным фактом, однако, хотелось бы видеть эту позицию законодательно закрепленной чтобы исключить противоречие между органами и х должностными лицами, уполномоченными осуществлять производство и органами, должностными лицами и судьями, которым подведомственно рассмотрение дел.
Нечто подобное можно наблюдать в Кодексе административного судопроизводства РФ, где законодателем четко закреплено понятие «разумного срока». [11] Статья 10 КАС РФ предусматривает осуществление судопроизводства, а также исполнение судебных актов в разумные сроки. При исчислении сроков (ст.92 КАС РФ) законодатель закрепил право назначать процессуальные сроки судами самостоятельно в случаях, если сроки законом не установлены. При этом КАС РФ предписывает опираться на принцип разумности при установлении таких сроков.
Справедливо заметить, что понятие «разумного срока» применяется с 1998 года и намного раньше появилось в иных отраслях процессуального права, например, ст.6.1 Уголовно-процессуального Кодекса РФ о разумных сроках уголовного судопроизводства.
Остановимся еще на одной группе сроков в производстве по делам об административных правонарушениях -- сроках давности.
Мнение многих авторов сходятся в утверждении, что «давностный срок привлечения к административной ответственности является одним из самых проблемных как в теории административного права, так и на практике» [12, С.182]. Новиков А.В. сетует на многочисленные редакции (более 50 федеральных законов) статьи 4.5 КоАП РФ (давность привлечения к административной ответственности) и называет такое явление «законотворческой суетой» [13, С.112]. Срок давности, или срок, по истечению которого постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено имеет довольно широкий спектр временных значений. Основной срок давности -- два месяца, такой временной промежуток был закреплен КоАП РФ в момент его вступления в законную силу. По истечении времени статья была дополнена сроком в случае рассмотрения дела судом -- три месяца. В действующем законодательстве, статьей 4.5 кодекса закреплены специальные сроки: 1, 2, 3 года и 6 лет для отдельные видов правонарушений. Разрозненность сроков, определяющих время для возможности осуществления процессуальных действий на практике приводит к многочисленным нарушениям, порой умышленного характера.
Одной из причин является неверная квалификация деяния, когда должностное лицо, в производстве которого находится дело, иллюзорно считает свои действия законными, при этом выходит за пределы давностного срока. В иных случаях, умысел должностного лица, нарушающего нормы законодательства направлено на оптимизацию своей служебной деятельности. Ярким примером является привлечение к административной ответственности лиц за нанесение побоев (6.1.1 КоАП РФ). Законодатель определил срок давности по данной статье -- два года, нецелесообразность такого решения очевидна, поскольку если в ходе расследования лицо, совершившее правонарушение не установлено, и, учитывая сложившуюся практику, установлено не будет, то материалы в соответствие с требованиями закона будут находиться у уполномоченного должностного лица в течение длительного времени без юридически значимых последствий.
Сотрудники полиции, осуществляя производство по делам об административных правонарушениях по ст.6.1.1 КоАП РФ прекращают его в связи с «отсутствием состава», объясняя свои действия отсутствием субъекта правонарушения как одного из элементов состава. Очевидно нарушение норм законодательства, поскольку субъект правонарушения характеризуется возрастом и дееспособностью, но никак не невозможностью установить нарушителя. Причем, нужно отметить, что это общая практика, и сложилась она в связи с длительным сроком расследования в отношение именно этого правонарушения. Объясняется сложившаяся практика требованиями Инструкции, утвержденной приказом МВД России № 736 которой установлен порядок регистрации правонарушений, преступлений и работа с ними. [14] Регистрируя в Книге учета (КУ СП) информацию, на сотрудника возлагается обязанность по рассмотрению информации в установленные законом сроки, после чего проставляется отметка о принятом решении. Руководство в большинстве случаев требует сократить сроки разбирательства до десяти суток, но даже в случаях, когда срок проставления отметки соответствует процессуальным срокам, она должна быть проставлена не позднее 2 месяцев с момента регистрации информации, что соответствует времени проведения административного расследования (ч.5 ст.28.7 КоАП РФ). Выполняя волю руководителей, сотрудники прекращаются производство по делу, при этом нарушают нормы закона и фундаментальные положения теории права.
Концепция нового Кодекса РФ об административных правонарушениях предлагает разделить административные правонарушения на категории относительно их вредности и общественно опасной вредности (п.2.3.2 Концепции). При этом возможно пересмотреть сроки давности и иные относительные положения, влияющие на качество производства по делам об административных правонарушениях. Такое мнение высказывает Сятишева О.В., приводя аргументированные выводы о необходимости унификации давностных сроков до двух лет. [15]
Таким образом, подводя итог можно сделать выводы:
1. Административное расследование как самостоятельная форма производства по делу об административном правонарушении нецелесообразна. Срок расследования должен соответствовать сроку давности привлечения к административной ответственности, с учетом разъяснений Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 о непресекательности срока составления протокола об административном правонарушении.
2. Срок составления протокола об административном правонарушении также не должен ограничиваться по времени. Достаточно внести в кодекс нормы, направленные на исключение затягивания производства по делу.
3. Срок давности привлечения к административной ответственности должен определяться относительно категории правонарушения, а не вида.
4. Логично привести в соответствие с иными нормативными актами срок административного задержания.
5. Закрепить правовыми нормами срок, «необходимый для исполнения гражданами своих обязательств», предусмотренных законами или иным и нормативными актами.
СПИСОК ИСТО ЧНИКОВ
1. Стаховский Д.В. О понятии сроков в административном праве. Проблемы экономики и юридической практики. Бизнес в законе / Экономико-юридический журнал. --2012. --№ 2. -- С. 176-180.
2. Мещерякова Т.Р. Классификация сроков в законодательстве об административной ответственности / Актуальные проблемы российского права. -- 2010. --№ 3 --С. 101-113.
3. Новичкова Е.Е. Административное расследование: проблемы, вопросы, перспективы. Юридическая наука и правоохранительная практика. 2016. № 4 (38). С. 40-45. https://elibrary.ru
4. Кодекс Туркменистана об административных правонарушениях (с изм. и доп. по состоянию на 18.12.2021). URL: http://online.zakon.kz/
5. О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 / Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, июнь 2005 г., № 6.
6. Соловьева О.М. О некоторых проблемах при составлении протокола об административном правонарушении и применении норм о возбуждении дела об административном правонарушении. Право и практика. 2012. № 2. С. 102-111 https://elibrary.ru
7. Иванова С.И., Новичкова Е.Е. К вопросу о разграничении общего производства по делу об административном правонарушении и административного расследования. Юридическая наука и правоохранительная практика. 2021. № 3 (57). С. 40-48. https://elibrary.ru
8. По делу о проверке конституционности части 4 статьи 27.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданина Е.С. Сизикова: постановление Конституционного Суда РФ от 17.11.2016 № 25-П // официальный Интернет-портал правовой информации 21.11.2016 № 0001201611210010.
9. Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за 4 квартал 2006 года, утверждённый постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 07.03.2007 //
https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/1681917/.
10. Новичкова Е.Е., Пестов Р.А. Повторность в административно-процессуальном праве. Вестник Восточно-Сибирского института Министерства внутренних дел России. 2021. № 2 (97). С. 255-263. https://elibrary.ru