О СРОКАХ В ПРОИЗВОДСТВЕ ПО ДЕЛУ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВОНАРУШЕНИИ
Новичкова Елена Евгеньевна 1, Пестов Роман Аркадьевич 2
Введение: статья посвящена отдельным теоретическим и практическим аспектам административно-деликтного процесса, в частности процессуальных сроков, их видов, проблем, связанных с практикой применения. На основе анализа опубликованных научных работ, проблем законодательного регулирования производства по делам об административных правонарушениях, а также прикладных знаний, в статье рассматриваются проблемы процессуальных сроков в административно-деликтном праве.
Материалы и методы: научную основу составляет анализ позиций ученых-административистов, законодательства об административных правонарушениях (в частности КоАП РФ), судебных актов. Методологической основой работы является общий диалектический метод научного познания, анализ, сравнительно-правовые методы, обобщение.
Результаты исследования позволили определить ряд проблемных вопросов в производстве по делам об административных правонарушениях, выражающихся в применении норм, устанавливающих промежутки или моменты времени, с которыми связывается необходимость совершения процессуальных действий.
Выводы и заключения: рассматривая вопросы применения норм административно-процессуального права в части урегулирования процедуры привлечения к административной ответственности, можно сделать выводы о необходимости приведения в соответствие отдельных процессуальных сроков путем внесения изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях. Из рассуждений становится очевидной необходимость унификации форм производства по делу об административном правонарушении, исключив административное расследование, что позволит упорядочить массив процессуальных сроков, устранив двусмысленность восприятия норм КоАП РФ; изменение порядка применения отдельных мер обеспечения производства; законодательное закрепление отдельных дефиниций, определяющих временные границы процессуальных действий.
Ключевые слова: производство по делу, административное правонарушение, процессуальные сроки, административно-деликтное право, административный процесс, срок давности.
дело административное правонарушение процессуальный срок
ON TERMS IN PROCEEDINGS ON THE CASE OF ADMINISTRATIVE INFRINGEMENT
Elena E. Novichkova1, Roman A. Pestov2
Introduction: the article is devoted to certain theoretical and practical aspects of the administrative-tort process, in particular procedural terms, their types, problems related to the practice of application. Based on the analysis of published scientific works, the problems of legislative regulation of proceedings in cases of administrative offenses, as well as applied knowledge, the article deals with the problems of procedural terms in administrative tort law.
Materials and methods: the scientific basis is the analysis of the positions of administrative scientists, legislation on administrative offenses (in particular, the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation), judicial acts. The methodological basis of the work is the general dialectical method of scientific knowledge, analysis, comparative legal methods, generalization.
The result of the study made it possible to identify a number of problematic issues in the proceedings on cases of administrative offenses, expressed in the application of rules that establish intervals or points in time with which the need to perform procedural actions is associated.
Findings and Conclusions: considering the application of the norms
of administrative procedural law in terms of regulating the procedure for bringing to administrative responsibility, we can draw conclusions about the need to bring individual procedural deadlines into line by amending the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation. From the reasoning, it becomes obvious the need to unify the forms of proceedings in the case of an administrative offense, excluding the administrative investigation, which will streamline the array of procedural terms, eliminating the ambiguity in the perception of the norms of the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation; changing the procedure for applying individual measures to ensure production; legislative consolidation of individual definitions that determine the time limits of legal proceedings.
Keywords: proceedings, administrative offense, procedural terms, administrative and tort law, administrative process, statute of limitations.
For citation: Novichkova E.E., Pestov R.A. O srokah v proizvodstve po delam ob administrativnyh pravonarushenijah [Оп terms in proceedings on the case of administrative infringement]. Vestnik Vostochno-Sibirskogo instituta MVD Rossii -- Vestnik of the East Siberian Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2022, vol. no, 2 (101) pp. 228--240 (in Russ.).
Производство по делу об административном правонарушении является закрепленной правовыми нормами процедура по возбуждению, расследованию, рассмотрению дела и принятию решения, а также исполнению постановления по делу уполномоченными на то должностными лицами, судьями, органами. Производство по делу регламентировано нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях, где все процессуальные действия имеют свое место в процессе, порядок и сроки.
КоАП РФ предусматривает поэтапное, упорядоченное по времени (часы, дни, месяцы и годы) осуществление отдельных процессуальных действий, где соблюдение процессуальных сроков имеет значение в той мере, в которой влияет на своевременность реализации всех стадий производства, достижения общей цели -- соблюдения законности.
Процессуальные сроки это установленные законом и в предусмотренных законом случаях промежутки времени, в пределах которых должны быть исполнены отдельные процессуальные действия.
В научных трудах авторами поднимаются вопросы, связанные с определением процессуальных сроков, их классификации, а также применением норм, регулирующих административный процесс в части установления сроков и порядка их исчисления. Чаще всего в работах можно наблюдать попытки дать четкое определение дефиниции, либо процессуальные сроки предлагается классифицировать с учетом начала течения, исчисления, продолжительности и возможности приостановления и иных особенностей. Так, Д.В. Стаховский подробно рассматривает теоретические аспекты процессуальных сроков и утверждает, что "сроки в административном праве -- это установленные нормами административного права или уполномоченными субъектами в соответствии с ними временные промежутки, моменты начала, приостановления, возобновления и окончания течения которых являются юридическими фактами особого вида, порождающими, изменяющими или прекращающими определенные юридические состояния субъектов административного права«.[1, С.176]
Мещерякова Т.Р. подробно рассматривает виды сроков, встречающихся в административном процессе и, опираясь на ранее опубликованные научные материалы, предлагает полную классификацию административно-процессуальных сроков, из числа которых к срокам, установленным КоАП РФ автор относит:
— сроки применения мер обеспечения по делам об административных правонарушениях;
— сроки административных наказаний;
— сроки совершения процессуальных действий;
— сроки, определяющие момент совершения правонарушения. [2, С.103-104]
Необходимость законодательного ограничения отдельных процессуальных действий временными рамками бесспорна, однако в отдельных случаях соблюдение процессуальных сроков представляется невозможным по различным причинам, независящим от должностных лиц и сложившейся ситуации. Нормативное изложение порядка привлечения к административной ответственности в совокупности с практикой применения отдельных норм КоАП РФ дает основание полагать что значительное количество отправных точек процессуальных действий требует законодательной корректировки.
Рассматривая процессуальные сроки, изначально нужно отметить, что сама структура производства по делу об административном правонарушении представляет собой достаточно громоздкую, излишне насыщенную процессуальными действиями, сроками, иными элементами модель. Достаточно проблемным и нецелесообразным на наш взгляд является выделение различных форм производства по делу, а именно -- общее и специальное (административное расследование). Выделение административного расследования в качестве самостоятельной формы производства со своими процессуальными сроками значительно загромождает процедуру привлечения к административной ответственности. Особенности административного расследования и связанные с ними проблемы правоприменения подробно были рассмотрены ранее. [3]
Обращаясь к административно-деликтному законодательству иных стран можно отметить достаточно простые подходы к достижению целей правового регулирования, в частности законодательство Туркменистана, выделяя специальную форму производства по делам об административных правонарушениях, не предусматривает каких-либо особенностей возбуждения дела, а в случаях необходимости дополнительного срока для проведения процессуальных действий законом предусмотрена возможность его продления. [4] Производство в целом достаточно ограничить сроками давности, предоставив уполномоченным должностным лицам принимать решение о продлении сроков при необходимости осуществлении отдельных процессуальных действий.
Неоднократно в научных работах авторы обращаются к сроку составления протокола об административном правонарушении, как одному из проблемных моментов правоприменения. КоАП РФ четко ограничивает время, предусмотренное для составления протокола об административном правонарушении, предписывая немедленное его составление на месте выявления самого деяния, а также предоставляет двое суток при необходимости дополнительного выяснения обстоятельств дела либо сведений о физических или юридических лицах. Исключением является производство, осуществляемое в форме административного расследования. При этом законодатель не уточняет, как поступать должностным лицам, в производстве которых находится дело в случаях, если за двое суток необходимая информация не была получена. Разъяснения по данному вопросу дает Верховный Суд РФ, постановивший считать несущественным недостатком протокола нарушение сроков его составления, поскольку данный срок не является пресекательным и данный недостаток может быть восполнен при рассмотрении дела по существу. [5]
При этом не уточняется, при каких обстоятельствах возможно нарушение срока составления протокола об административном правонарушении, что делает норму, предусматривающую срок составления протокола бессмысленной.
Возможно предположить, что нарушение уполномоченным должностным лицом срока составления протокола, не имея на то объективных оснований (затягивание производства) может быть рассмотрено как ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей и лицо подлежит привлечению к дисциплинарной ответственности, тогда, как было сказано выше, необходимо закрепить основания, при которых нарушение данного срока возможно.
К определению момента составления протокола об административном правонарушении обращается О.М. Соловьева, акцентируя внимание на закреплении законом такого срока как «немедленное» составление протокола об административном правонарушении [6, С.106]. Автор справедливо утверждает, что требования статьи 28.5 КоАП РФ исключает возможность соблюдения прав лица, привлекаемого к ответственности, в частности права на защиту. «КоАП РФ, прописав аналогичную норму, не обеспечил ее реальное сопровождение», заявляет Соловьева, и с доводами автора невозможно не согласиться. Целесообразно исключить из Кодекса непосредственно формулировку, определяющую данный срок -- «немедленно», предусмотрев наряду с закрепленным двухдневным сроком возможность составления протокола и иных материалов дела на месте совершения (выявления) правонарушения.
Возвращаясь к специальной форме производства -- административному расследованию, заметим, что статей 28.7 КоАП РФ обозначены все особенности производства в форме расследования, и процессуальные отличия от осуществления производства в общей форме очевидны: предусмотрен особый порядок возбуждения дела, момент его обозначен составлением определения о возбуждении дела и проведении административного расследования; срок проведения расследования составляет один месяц, однако может быть продлен на срок не более одного месяца дополнительно; по окончанию расследования составляется протокол или выносится постановление о прекращении производства.
Здесь необходимо акцентировать внимание, что момент возбуждения дела очень важен при производстве, так как именно тогда возникают процессуальные лица, процессуальные действия, процессуальные сроки. КоАП РФ (ч.4 ст.28.1) определяет моментом возбуждения дела об административном правонарушении составление любого процессуального документа, в том числе вынесения определения о возбуждении дела и проведении административного расследования. Однако, не всегда при установлении признаков административного правонарушения возможно определить состав, должностными лицами на стадии возбуждения дела могут применяться такие меры обеспечения производства как личный досмотр, досмотр транспортного средства, осмотр помещений, принадлежащих хозяйствующими субъектам проведение которых фиксируется соответствующими протоколами. В таких случаях, руководствуясь законом, дело будет возбуждено с момента составления именно протокола о применении меры обеспечения. Аналогичным вопросом задается С.И. Иванова, обращая внимание на особенности правоприменительной практики, а именно, совершение процессуальных действий до установления квалифицирующих признаков и лишь после -- определения должностным лицом, в какой форме должно осуществляться производство. Автор в своих рассуждениях приходит к выводу, что законодатель недостаточно четко определил момент возбуждения дела в условиях расследования, что ставит по вопрос саму правовую природу определения о возбуждении дела и проведении расследования. [7, С.44]
В рамках административного расследования можно отметить еще одно несоответствие, связанное с моментом окончания первой стадии и составлением соответствующего документа. КоАП РФ закрепляет сроки проведения расследования (ч.5 ст.28.7), устанавливая для проведения всех действий в рамках первой стадии производства один месяц, с возможностью продления этого срока, но не более чем на один месяц (за исключением отдельных случаев), следовательно, в совокупности административное расследование не может превышать двух месяцев. По окончанию расследования (ч.6 ст.28.7 КоАП РФ) должен быть составлен либо протокол об административном правонарушении, либо вынесено постановление о прекращении производства по делу.