Институты ЕС создаются и функционируют на основе правовых предписаний, содержащихся в учредительных договорах. Эти последние, по определению Суда ЕС, выполняют роль «конститутивной хартии». Они детализируются и уточняются в актах вторичного (а отчасти и третичного) права ЕС. Таковы, например, внутренний регламент Европарламента, регламент Совета ЕС и регламент Комиссии, межинституциональные соглашения, заключаемые между Советом, Парламентом и Комиссией.
Основной массив норм вторичного права имеет своим источником акты, принимаемые институтами ЕС. Характер правового акта, его место и роль в общей системе источников права зависят во многом, если не в решающей степени, от того, каким институтом и как, на основе какой процедуры, он принимается. Причем такого рода акты отличаются друг от друга, даже если они номинально принадлежат к одной и той же категории актов.
Так, решение, принятое Европейским советом, носит преимущественно общий характер, оно не имеет прямого действия и, соответственно, не наделяет правами и обязанностями частных лиц. Такое решение не может являться законодательным актом, поскольку правом принятия такого рода актов Европейский совет не обладает.
Решение, принимаемое Советом ЕС или Парламентом, может иметь как общий, так и персонифицированный характер. В первом случае оно подлежит опубликованию в Официальном вестнике ЕС в соответствии с общепринятой процедурой. Оно вступает в действие в срок, указанный в решении, или, если он не указан, на 20-й день после опубликования. Решение, имеющее конкретного адресата (или адресатов), нотифицируется и по общему правилу вступает в силу с момента нотификации.
Наконец, решение, принятое Комиссией или иным незаконодательным органом, будет иметь статус подзаконного акта. С точки зрения процессуальной все институты ЕС можно подразделить на законодательные и не имеющие подобного статуса.
Подходя к оценке места и роли тех или иных институтов с точки зрения содержания и значимости принимаемых актов, следует принять во внимание не только процессуальные моменты, но и материальные аспекты принимаемого акта. В этом случае решающее значение имеет не порядок его принятия, а то, какие именно отношения призван регулировать данный правовой акт.
Европейский совет, становясь институтом ЕС, одновременно сохраняет за собой все основные полномочия высшего органа политического руководства. Но осуществление им своей компетенции, особенно в области ОИПБ, строго ограничивается запретом на принятие им законодательных актов, а равно и путем широкого применения принципа единогласия при принятии решений.
Не меняет существенно положение и указание на то, что каждый из созаконодателей обладает правом самостоятельно принять законодательный акт в рамках специальной законодательной процедуры. Дело, однако, в том, что такого рода процедура применяется не по усмотрению созаконодателя, а только если это предусмотрено учредительным актом.
Таких случаев в Договоре применительно к Парламенту названо всего три, и касаются они чисто внутрипарламентских проблем (регламент, статус депутата и пр.). Во всех остальных случаях учредительные акты указывают на использование этой процедуры Советом. Правда, в таком случае требуется консультативное заключение Парламента. Статей, на это указывающих, около полусотни. Но само заключение не носит обязательный характер.
ДР указывает еще на один способ вмешательства Европарламента в специальную процедуру. Речь идет об апробации им проекта, рассматриваемого Советом. В этом случае Парламент наделяется своего рода правом вето. Но такого рода статей, отсылающих к согласию Парламента, всего 16.
Весьма интересное решение проблемы пересмотра применения законодательной процедуры предусматривает вводимое ДР правило «перекидного мостика». Суть его состоит в возможности замены в строго конкретных случаях специальной законодательной процедуры общей, а единогласия - квалифицированным большинством. Но и в этом случае решающее слово принадлежит Совету. Все сказанное позволяет придти к выводу о том, что Парламент, хотя и расширил круг своих законодательных полномочий и степень своего воздействия на законодательный процесс, по-прежнему уступает пальму первенства Совету.
ДР сохраняет и даже усиливает роль Европейской комиссии как главного и почти монопольного обладателя права на законодательной инициативы. Правда, в отдельных случаях она должна осуществлять это право совместно с Высоким представителем по ОИПБ. Но это в целом сравнительно ограниченная специальная сфера. Конкурентам ЕК весьма трудно соперничать с Комиссией также и потому, что в рамках законодательной процедуры проект, исходящий не от Комиссии, может быть одобрен только при применении усложненной процедуры голосования. Не будучи законодательным органом, Комиссия, тем не менее, может активно влиять на законодательный процесс и остается одновременно главным распорядительным и исполнительным органом Союза. Объем и количество подзаконных актов, принимаемых Комиссией, далеко превосходит число, а порой и значимость, актов, принимаемых другими институтами.
ДР в целом поддерживает принцип сбалансированности наднациональных и межнациональных элементов в построении и функционировании институциональной системы. Это правило сохранено, несмотря на изменение состава институциональной системы ЕС. Вхождение в число институтов Европейского совета заметно повышает удельный вес органов межнационального сотрудничества. Но это укрепление межнациональных начал в определенной мере уравновешивается правилами функционирования и включением в состав институтов ЕС наднационального по своей природе Европейского центрального банка, который до этого оставался лишь органом ЕС.
В институциональную структуру ЕС должны входить согласно ДР в целом семь институтов. Два из них - Европейский совет и Совет ЕС - состоят из руководителей национальных государств и как бы представляют в рамках ЕС национальные интересы, согласуемые с интересами ЕС в целом. Подобная роль этих институтов предопределяет их место и роль в системе, правовой режим, полномочия и порядок функционирования.
Пять институтов - Европейский парламент, Европейская комиссия, Суд ЕС (Европейская судебная система), ЕЦБ и Счетная палата - относятся к числу наднациональных органов ЕС. Их члены формально независимы от национальных властей. Они должны руководствоваться в своей деятельности интересами ЕС и предписаниями европейского права.
Несколько изменяется баланс политических и специализированных институтов. К политическим институтам относятся Европейский совет, Совет ЕС, Европейский парламент и Европейская комиссия. Три остальных - Суд, ЕЦБ и Счетная палата - представляют собой специализированные институты. Какая бы то ни было политическая деятельность представителям этих институтов категорически запрещена. Отступление от этого принципа может влечь за собой самые жесткие дисциплинарные меры вплоть до отрешения от должности. Все это самым существенным образом влияет на порядок формирования и функционирование этих институтов.
Договор о реформе, так же как все действовавшие ранее учредительные акты, дает полный перечень институтов, располагая их в строго определенном порядке. Это Европейский парламент, Европейский совет, Совет ЕС, Европейская комиссия, Суд ЕС, Европейский центральный банк, Счетная палата. В целом такое местоположение в системе концептуально оправданно. Реальная значимость каждого из институтов обусловлена, однако, его ролью и объемом полномочий.
В этой связи специального объяснения требует, очевидно, лишь закрепление на первом месте в системе институтов Европейского парламента. В решающей степени это дань европейской конституционной традиции. В современных развитых демократических государствах парламент рассматривается как высший представительный орган, обладающий верховной властью и выражающий волю народа. Конечно, на практике такая ситуация не всегда имеет место. Тем более не так обстоит дело в интеграционном объединении. Европейский парламент не обладает полнотой власти. Тем не менее именно он, избираемый непосредственно гражданами ЕС, рассматривается на доктринальном уровне как верховный выразитель их воли и интересов. Возможно, это и задел на перспективу, пусть и неблизкую. Ведь при каждом радикальном пересмотре учредительных актов роль Парламента и общий объем его полномочий неуклонно возрастают. Этой тенденции отвечает и новая структура институтов, предусмотренная ДР.
В настоящей работе сначала рассматриваются политические институты, затем специализированные. Порядок их рассмотрения соответствует реальному положению и роли каждого из институтов в механизме ЕС.
Следует также обратить внимание на то, что активность и влияние отдельных институтов ЕС может изменяться в зависимости от конкретной ситуации, складывающейся внутри ЕС и за его пределами. В частности, серьезные потрясения, вызванные мировым финансовым и экономическим кризисом, приобретшим глобальный характер, привели к заметной активизации деятельности Европейского совета и возрастанию доли международных проблем и решений по экономическим и финансовым вопросам в общем объеме мер, принимаемых институтами ЕС. Один из реальных показателей этого - решение декабрьской сессии 2008 года Европейского совета. На саммите принято, в частности, решение о создании специального фонда поддержки антикризисных программ в размере 200 млрд евро (предложение было внесено Комиссией). Рассмотрен вопрос о мерах по одобрению Лиссабонского договора (в частности пересмотрен порядок формирования Европейской комиссии) и других мерах, которые могли бы содействовать успешному проведению референдума в Ирландии. Определена общая позиция ЕС на последующих международных переговорах об охране окружающей среды в связи с истечением срока действия Киотского протокола.
Весенний саммит 2009 года почти полностью посвящен проблемам повышения эффективности антикризисных мер. Ему предшествовали заседания Совета на уровне министров финансов и изучение проблемы еврогруппы. институциональный европейский союз парламентский
Координационная активность институтов ЕС в условиях углубляющегося мирового кризиса и осложнения экономической и социальной ситуации во многих странах ЕС заметно возрастает и усиливается. Принятие ДР, уточняющего статус и компетенцию институтов ЕС, может этому только способствовать.
Литература
Кашкин С.Ю., Четвериков А.О. Право Европейского Союза. Т. 1. Общая часть. Учебник для бакалавров. М.: Юрайт, 2013.
Макуев Р.Х. Право и институты Европейских сообществ и Европейского Союза. Учебный курс. Орел, 2002.
Макуев Р.Х. Право и институты Европейского союза. Спецкурс. 4-е изд., перераб. и дополн. Рязань: АПУ ФСИН, 2009г.
Макуев Р.Х. Право и институты Европейского Союза. Учебное пособие. Изд-ние 3-е. Исправл. и дополн.- Орел: ОРАГС, 2011. Макуев Р.Х. Право и институты Европейского Союза. Учебный курс -Орел: Издательство ОРАГС, 2005.
Макуев Р.Х. Право и институты Европейского союза. Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп. Орел: ОРАГС, 2006.
Макуев Р.Х. Право и институты Европейского союза. Учебный курс. 3-е изд., перераб. и доп. Орел, ОГУ, 2007.
Макуев Р.Х. Право и институты ЕС. Рабочая Программа по спецкурсу "Европейское право". Орел, 2010.
Пастухов М.И. Европейское право. Ответы на экзаменационные вопросы. Учебное пособие. М.: 2013.
Право Европейского Союза / Г. Горниг, О. Витвицкая. - СПб. : Питер, 2005.
Право Европейского союза / Н. Р. Мухаева. - М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2006
Право Европейского Союза в вопросах и ответах: учебное пособие /Ответ.ред. С.Ю.Кашкин - М.: Проспект, 2005.
Право Европейского Союза. Документы и комментарии /Под ред. С.Ю.Кашкина-М., 2000.
Право Европейского Союза. Учебник -М.: Юрист, 2002.
Право Европейского Союза: правовое регулирование торгового оборота: Учебное пособие / Под ред. В.В. Безбаха, А.Я. Капустина, В.К. Пучинского. М., 1999.
Право Европейского Союза: Учебник для вузов / Под ред. С.Ю. Кашкина. М., 2002.