Материал: Обсуждение проблемных вопросов градостроительной деятельности в связи с введением в действие Градостроительного кодекса РФ (66

ГРАДОУСТРОЙСТВО

ОБСУЖДЕНИЕ ПРОБЛЕМНЫХ ВОПРОСОВ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СВЯЗИ С ВВЕДЕНИЕМ В ДЕЙСТВИЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО КОДЕКСА РФ

Фонд «Институт экономики города»

ОПРОС

Оцените по пятибалльной шкале деятельность Президента Ассоциации малых и средних городов России В. Ю. Пе-

решеина по реформированию местного самоуправления в России:

Варианты ответа:

1

2

3

4

5

Результаты:

5 0%

4 0%

3 40%

2 20%

1 40%

Опрос проведен в ноябре 2005 г. на Web-странице журнала «Муниципальная служба» http://rels.obninsk.com

ÅÙÅ ÎÄÈÍ

Правительство РФ

О присвоении статуса наукограда Российской Федерации г. Пущино (Московская область)

Постановление ¹642 от 27 октября 2005 г.

Правительство Российской Федерации постановляет:

1.Присвоить статус наукограда Российской Федерации

ã.Пущино (Московская область) сроком на 5 лет.

2.Утвердить прилагаемые направления научной, научнотехнической и инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний и подготовки кадров, яв-

зования и аккумулирования;

– производство электроэнергии и тепла на органиче- ском топливе.

Экология и рациональное природопользование:

– мониторинг окружающей среды;

– прогнозирование биологических и минеральных ресурсов;

– природоохранные технологии, переработка и утилизация техногенных образований и отходов;

– сохранение и восстановление нарушенных земель, ландшафтов и биоразнообразия.

Технологии глубокой переработки российского сырья и материалов в легкой промышленности.

Подготовка кадров в области научно-технической, гуманитарной и инновационной деятельности.

Опубликовано в Российской газете 2 ноября 2005 г.

НАУКОГРАДЫ

Б. Родоман

Ландшафт для ученых

Развитие науки и техники, обслуживающей гонку вооружений, породило в Советском Союзе особый вид городов – так называемые наукограды – поселения при научноисследовательских институтах с первоначально хорошими, привилегированными условиями для жизни их работников. В Подмосковье это Обнинск (первая в мире АЭС, физические институты), Дубна (ядерные исследования), Пущино (биология), Троицк (физика), Протвино (синхрофазотрон, физика высоких энергий). Этот ряд продолжают поселки городского типа, «малые наукограды» (они же иногда – спутники более крупных): Менделеево (при Зеленограде) (физико-тех- нические и радиотехнические измерения), Черноголовка (физико-химия), Оболенск (бактериологическое оружие).

Выбор места для наукоградов определяли следующие факторы:

1) оборонная доктрина выноса из Москвы и рассредоточения объектов на случай

ядерного удара с воздуха;

2)наличие «свободного» места на земной поверхности

èблагоприятной геологиче- ской среды для секретных подземных объектов;

3)красивые пейзажи; во-

енные покатали академиков на вертолете и дали им возможность выбрать кое-что по вкусу.

Так получилось, что сооружения и устройства, необходимые для уничтожения всего живого на Земле, расположились в самых живописных и чистых местах, возле природных заповедников; это закономерно для всей России (самый яркий пример – Арзамас-16).

Основатели города Пущи- но-на-Оке прельстились величественным видом на простирающееся за Окой море заповедных лесов, где и сей- час ночью светится лишь один огонек на хуторе Республика, но эти академики были биологами от пробирки, а не биогеоценологами, в природном ландшафте не разбирались, и он им за это отомстил. Экологическая ситуация в Пущине оказалась неудачной без всякого загрязнения со стороны далеких отсюда фабрик и заводов. На таких наветренных холмах местные села на Среднерусской возвышенности не располагались, они прятались в долинах, как и село Пущино, давшее название городу. На склон, обращенный к северу, при каждом удобном случае наползает холодный воздух; неумолимый северный ветер пронизывает город, пользуясь как бы специально для него созданными улицамитрубами, задерживая наступление весны на неделюдругую. Дикая природа здесь давно приспособилась к очень высокой распаханности (своего рода подмосковная лесостепь), а теперь, не боясь косы и плуга, из оврагов на город двинулись те, кого принято называть сорняками и вредителями, как из растительного, так и из животного царства.

Люди-новоселы, родившиеся большей частью вдали от Москвы и Подмосковья, стали страдать от аллергии и геохимической несовместимости их организмов с местной

Во-первых, в части 1 статьи 72 Конституции РФ, где говорится о совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не содержится прямого указания на градостроительное законодательство. В связи с этим возникает вопрос о том, находится ли в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации градостроительное законодательство.

Во-вторых, в пункте «к» части 1 статьи 72 Конституции РФ содержится не прямой, но косвенный ответ на поставленный вопрос: в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится, в частности, административное законодательство.

В-третьих, градостроительное законодательство по своей природе является отраслью административного законодательства, поскольку градостроительное законодательство регламентирует отношения различных органов публичной власти между собой, а также отношения между органами публичной власти – с одной стороны, и физическими и юридиче- скими лицами – с другой стороны.

Вывод. По причинам (а) принадлежности градостроительного законодательства к административному законодательству и (б) отнесения Конституцией РФ административного законодательства к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации градостроительное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Это означает, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоре- чить Градостроительному кодексу Российской Федерации. Именно эта норма зафиксирована в части 3 статьи 3 ФЗ-190.

Аналогичные нормы действовали с момента вступления в силу ФЗ73 – с мая 1998 года:

∙«Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности … не могут противоречить настоящему Кодексу и принимаемым в соответствии с ним федеральным законам» (часть 3 статьи 2 ÔÇ-73);

∙«К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации на соответствующих территориях относятся: раз-

работка и принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области градостроительства в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, другими федеральными законами, а также конституциями или уставами субъектов Российской Федерации; …» (первый и второй абзацы статьи 22 ФЗ-73).

Следует отметить, что иная, отлич- ная от проистекающей из Конституции РФ, трактовка вопроса о том, что градостроительное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, закрепленная ранее в ФЗ-73 и ныне – в ФЗ-190, если она содержится в конституциях или уставах, а также законах субъектов Российской Федерации, должна рассматриваться как прямое противоречие с Конституцией РФ и федеральными законами.

Если по состоянию на 30 декабря 2004 года, когда Градостроительный кодекс Российской Федерации был введен в действие, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации содержали нормы, противоречащие ГрК 2004 года, то согласно требованиям Федерального закона «Об общих принципах организации органов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» такие нормы должны быть приведены в соответствие до 31 марта 2005 года. Такой оперативности, очевидно, не наблюдается. Более того, законодательным органом города федерального значения Москвы – Московской городской Думой – направлен запрос в Конституционный Суд Российской Федерации о признании неконституционным положений ГрК 2004 года об отнесении градостроительного законодательства к предмету совместного ведения. Безусловно, в данном случае органы власти реализуют свое законное право на конституционное судопроизводство, однако это право не снимает обязанности выполнять предписания федерального законодательства по приведению в соответствии с ним норм регионального законодательства.

Вопрос о последствиях неправильных ответов на вопрос предметом ведения каких субъектов публичной власти является градостроительное законодательство

Неправильный ответ на данный вопрос формулируется следующим

образом – градостроительное законодательство является предметом исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Такой неправильный ответ зафиксирован, в частности, в Уставе города Москвы (см. пункт 22 части 1 статьи 13 Закона города Москвы от 28 июня 1995 года «Устав города Москвы» (в редакции от 14 июля 2004 года) // Ведомости Московской городской Думы. 1995, ¹4; 2004, ¹8). Из неправильного толкования исходного вопроса возникла следующая «цепочка» следствий: закрепление неправильного толкования в базовом законе (Уставе) – порождение противоречий с федеральным законодательством в региональных законах и иных актах – трансляция противоречий с федеральным законодательством в каждодневную практику градорегулирования – коллизии и конфликты.

Правомерно спросить, каковы примеры указанных противоречий, порождающих или чреватых порождением конфликтов.

Вопрос о примерах, иллюстрирующих противоречия норм регионального законодательства нормам федерального законодательства

По данному вопросу наиболее наглядные примеры содержатся в законодательстве города Москвы. Следует обратить внимание на два обстоятельства.

Во-первых, противоречия имеются не только применительно к федеральному градостроительному законодательству. Противоречия обнаруживаются также и применительно к федеральному земельному законодательству, относительно которого нет необходимости «домысливать», поскольку Конституция РФ прямо определила земельное законодательство как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «к» части 1 статьи 72), то есть прямо запретила возможность противоречий регионального законодательства законодательству федеральному.

Во-вторых, противоречия возникли не в связи с принятием нового Градостроительного кодекса РФ, по поводу которого велись и ведутся острые дискуссии. Эти противоречия существуют с задолго до этого принятыми федеральными законами – Градостроительным кодексом РФ от 1998 года и Земельным кодексом РФ от 2001 года. Очевидно, что новый Градостроительный кодекс РФ, не являясь причиной этих противоречий, с предельной наглядностью их выявил и предельно остро поставил вопрос о прекращении неправомерной ситуации.

Âчастности, в законах города Москвы «О землепользовании и застройке в городе Москве» (от 14 мая 2003 года ¹27), «Об основах градостроительства в городе Москве» (от 3 марта 2004 года ¹13) содержатся нормы об индивидуальных актах разрешенного использования, которые подготавливаются исполнительными органами власти по запросам заявителей в индивидуальном порядке применительно к каждому земельному участку в отдельности. Эти нормы противоречат нормам федеральных законов, действовавших на момент принятия указанных региональных законов:

∙ норме части 4 статьи 39 Градостроительного кодекса РФ, ФЗ-73 от 1998 года, согласно которой: «Правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным в ней земельным участкам, иным объектам недвижимости»;

∙ норме части 2 статьи 85 Земельного кодекса РФ от 2001 года, согласно которой: «Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент».

Âотношении указанной нормы ФЗ-190 не ввел ничего нового, но фактически закрепил то, что было ранее – базовую норму, ранее утвержденную федеральным законодательством, которая воспроизведена в новом федеральном законе в следующей формулировке: «Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования» (часть 3 статьи 36).

Применительно к рассмотренному вопросу следует сделать уточнение, которое состоит в следующем. Федеральный закон: а) формулирует нормы регулирования, которые необходимо обеспечить в будущем, б) до того, как будут обеспечены основания для такого регулирования, допускаются иные действия. Однако, региональное законодательство в данном случае «иные действия» возводит в ранг постоянных, универсальных и неизменных, фактически не ставя задачу создания условий для выполнения норм, предписанных федеральными законами.

Другой пример. В части 4 статьи 59 ранее действовавшего Градостроительного кодекса от 1998 года (ФЗ-73) содержалась следующая норма: «Размеры земельных участков в границах застроенных терри-

средой. Овраги разрушались

от оползней, а текущие в них ручьи теперь собирали городскую грязь, многочисленные родники потеряли чистоту. Высаженные на улицах и бульварах чуждые местной флоре деревья, похожие на пластиковые новогодние елки, быстро зачахли; уж лучше бы их в самом деле сделали пластмассовыми.

Градостроители, вопреки своим обещаниям, так и не сумели состыковать свое творение с естественным ландшафтом, т. е. прежде всего с долиной Оки и с овражной сетью; они просто поставили дома на места с небольшим уклоном, а все окружающие склоны и кручи игнорировали. Город получился двухъярусным, в нем два мира, совершенно непохожих ни внешне, ни функционально: верхний, равнинный, стандартный, многоэтажный, асфальто-бе- тонный, где якобы живут постоянно и занимаются наукой; нижний, почти горный (долина Оки), с немыслимыми зарослями, полными сараев, огородов, где те же люди работают руками, роются в земле, вечно что-то строят, а также загорают и купаются, расстояние между двумя частями города, искусственной и естественной – ноль метров, но визуально они изолированы – из одного пространства не видно другого, так что обычный приезжий, командировочный, может несколько дней прожить в верхнем мире, так и не догадавшись о существовании нижнего. В прочих наукоградах, расположенных на очень ровных местах, многоэтажные дома и са- райно-огородные бидонвили обычно разделены лесными зарослями.

На этом ландшафтном фоне в Пущине-на-Оке биолог Д. Кавтарадзе разрекламировал свой проект «Экополис» – экологически сбалансированный малый город-сад, этакий местный земной рай, прообраз всемирного. Поскольку трудно найти такую науку, представители которой не собирались бы в Пущине на конференции, удельный интеллектуальный потенциал, приходящийся на один гектар земли, здесь был для нашей страны рекордным. Некото-