Околоземное космическое пространство как объект охраны экологического права
Засорение околоземного космического пространства (далее - ОКП) является проблемой, от решения которой без преувеличения зависит будущее человечества. Спутники, с помощью данных из которых прогнозируется погода, урожай или прокладываются трансконтинентальные пути, подвергаются растущей опасности быть выведенными из строя неактивными космическими объектами (мусором). В связи с этим, как на международных форумах, так и в национальных законодательствах космических стран, разрабатывается ряд механизмов для преодоления обозначенной проблемы. Вместе с этим, ОКП не воспринимается в качестве элемента окружающей природной среды (далее - ОПС), как в научной, так и в нормотворческой сообществах, в связи с чем, механизмы экологического права не используются для охраны ОКП от засорения.
В отечественной научной литературе целесообразность включения ОКП в объекты охраны окружающей среды признают О. С. Колбасов, В. В. Костицкий, Н. Р. Малышева, О. С. Стельмах, К. В. Пейчев, Ю. С. Шемшученко. Вместе с тем указанные авторы не ставили целью рассмотрение традиционных эколого-правовых механизмов и их метаморфозы, связанной со спецификой объекта регулирования. Справедливо отметить, что и зарубежные ученые неоднозначны в этом вопросе. Пауль Ф. Ухлир, Уильям П. Бишоп и Гарри Х. Аль- монд разработали принципы экологической политики для НКП [7; а 287]. Марк Уильямсон призывает внедрять для защиты ОКП лучшие практики эколого-правовых инструментов. Говард Бейкер отмечает, что правовым обязательствам экологического управления деятельности в космосе должно быть уважение к природе, защита и сохранение, минимальное ухудшение. В противовес этим позициям Жан Франсуа Маенс, хотя и признает роль ОКП как оболочки, которая защищает Землю от специфических угроз, все же не видит в этой функции экологической сущности по сравнению с теми экосистемами, которые предоставляют ресурсы или условия жизни [3, а 3-5].
Космические страны всего мира в своем внутреннем законодательстве в общих чертах унифицировано формируют правовую модель охраны ОКП от засорения. Заключается она в том, что субъект космической деятельности обязуется обратиться в уполномоченный орган для получения разрешительного документа, который предусматривает: во-первых, выполнение стандартов качества космической техники в целях минимизации образования космического мусора на этапах выбора материалов, конструирования, эксплуатации, во-вторых, финансовое обеспечения ответственности в случае реализации рисков, обусловленных космической деятельностью, в том числе и тех, которые несет в себе засорение ОКП. Указанный механизм содержится в ст. ст. 4 и 5 Австрийского Федерального закона об авторизации космической деятельности и основании национального космического реестра от 28.12.2012 [4], п. 3.3.3 Процедур канадских клиентов о лицензировании космических станций 2014 [5], ст. 4 Французского космического операционного акта от 03.06.2008 № 2008-518 [6] и ряде других.
Важными с точки зрения экологических акцентов охраны ОКП от засорения являются нормативные положения по оценке воздействия космического мусора на окружающую среду, требования по которым содержатся в законах и подзаконных актах, а критерии - в технических регламентах. Несмотря на то, что такие оценки предусмотрены, в частности, в законодательстве Канады, США, Германии, особенно примечательным является закрепление этого требования во Французском космическом операционномм акте от № 2008-518 от 03.06.2008. В ст. ст. 8 и 21 этого документа установлены критерии оценки воздействия на ОКП, вместе с тем, при определении критериев оценки воздействия космической деятельности на здоровье человека и ОПС делается отсылка к ст. 161 -1 Кодекса охраны окружающей среды [6].
В целом во внутреннем законодательстве большинства космических государств параллельно регулируются: уменьшение негативного влияния на ОПС наземного сегмента космической деятельности - нормами экологического права, а минимизация негативного воздействия космического сегмента соответствующей деятельности - нормами космического права.
Основываясь на позиции о том, что охрана ОКП от засорения является институтом экологического права, в качестве цели этого исследования видим необходимость проанализировать экологическое законодательство Украины в качестве источника правового регулирования ОКП от засорения и выявить резервы его совершенствования в этом направлении.
Законы Украины (далее - ЗУ) «Об охране ОПС» и «О космической деятельности» определяют механизм лицензирования. Вместе с тем, со вступлением в силу Закона Украины "О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности" от 28.06.2015, космическую деятельность было изъято из перечня видов хозяйственной деятельности, подлежащих лицензированию [23]. По нашему убеждению, лицензирование играет ключевую роль в реализации всех других институтов экологического управления: нормирования, стандартизации, сертификации, страхования космической деятельности и оценки воздействия на ОКП, а потому должно быть восстановлено.
Указанное следует, во-первых из самого характера космической деятельности, требующей контрольно-разрешительных механизмов, а также задач лицензирования. Космическая деятельность с присущими ей высокотехнологичностью, наукоемкостью, инновационностью, ключевой ролью государства в ответственности за её последствия и важным значением для обеспечения интересов государства [13; с. 38], соответствует разработанным в науке административного права критериям, по которым хозяйственная деятельность подлежит лицензированию. Имеются в виду социальные и экономические роли и широкий круг контингента обслуживания [28; с. 4]; необходимость специальных знаний; риск причинения вреда жизни и здоровью, а также окружающей природной среде. Н. Р. Кобец- кая охарактеризовала сущностные особенности экологического лицензирования, таким образом: 1) применение к опасным для общества и окружающей среды видам деятельности, требующим ограничения, регулирования, контроля; 2) обеспечение допуска к условно-разрешенной деятельности и установление для нее особого правового режима; 3) проведение обязательной предварительной оценки способности субъекта осуществлять ту или иную деятельность и контроль за ее соответствием определенным требованиям; 4) кадровые, организационные, технологические и другие специальные условия получения лицензий формализованные в наборе документов, которые должен представить субъект органу лицензирования; 5) требования лицензирования касаются возможностей субъекта осуществлять конкретный вид деятельности по охране окружающей природной среды [11, с. 16]. И. Л. Радик пришел к выводу о такой классификации видов деятельности, подлежащих экологическому лицензированию: 1) использование и охрана 2) воспроизводство природных ресурсов; 3) экологическая вредность ОПС [26; с. 14]. Именно к последней, по нашему мнению, можно отнести космическую деятельность, ведь лицензионные условия предусматривали доказывание субъектом хозяйствования соблюдения им требований качества продукции и возможностей вести конкретный вид космической деятельности (разработка, производство, испытание, эксплуатация), требования к каждому из которых отличались [16]. Учитывая то, что существующий до его отмены лицензионный контроль [20] вполне соответствовал критериям дерегуляции [13; с. 38], а также учитывая растущую проблему засорения ОКП, на преодоление которой направлены как международно-правовые механизмы, так и долгосрочные бизнес-программы, видим его необходимым для экологической охраны ОКП, защиты финансовых интересов страны, а также мировой конкурентоспособности её ракетнокосмической индустрии.
Такие выводы можно сделать из необходимости соблюдения всеми космическими странами международных обязательств по осуществлению юрисдикции и контроля над космической деятельностью. Это следует не только из ст. 6 Договора о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела (далее - Договора по космосу) [10], но и из норм «мягкого права». В частности, Рекомендациями по национальному законодательству, которое касается исследования и использования космического пространства в мирных целях, утвержденными резолюцией ГА ООН 68/74 от 11.12.2013, установлено, что лицензионные процедуры должны обеспечивать постоянный надзор и контроль за разрешенной космической деятельностью на основе применения системы инспекций или установления более общего требования о предоставлении отчетности [1]. Группа правительственных экспертов по мерам транспарентности и укрепления доверия в космосе в докладе, представленном от 29.07.2013 на 68 сессии ГА ООН, подчеркнула, что ответственность за санкционирование всей космической деятельности и осуществления текущего контроля за ней несут исключительно государства [2].
На ключевую роль института лицензирования для охраны ОКП от засорения также указывает зарубежный опыт установления контроля над выполнением экологических требований по предотвращению засорения ОКП при осуществлении космической деятельности. В соответствии со ст. 5 Закона Великобритании «О космическом пространстве» от 18.07.1986, в лицензионные условия могут включаться предотвращения засорению космического пространства и образованию помех для деятельности других лиц в сфере мирного исследования и использования космоса [12; с. 290291]. Такое же требование содержит пункт 4 Федерального закона Австрии о лицензировании космической деятельности и основании национального реестра от 11.10.2011 [4]. В соответствии со ст. 2 Французского космического операционного акта [6], лицензии выдаются только после проверки кандидата в лицензиаты моральным, финансовым и профессиональным требованиям, а также в отдельных случаях после проверки соблюдения технических требований Национальным центром космических исследований. Таким образом, ведущие космические государства определяют лицензирование как механизм обеспечения соблюдения требований качества космической техники, способности лицензиатов на безопасное ведение космической деятельности, в том числе с помощью финансовых гарантий.
Реализация любых механизмов государственного экологического управления возможна исключительно на основании научно обоснованных требований экологической безопасности, которыми являются соответствующие стандарты и нормативы. Статьей 32 Закона Украины «Об охране ОПС» государственные стандарты в области охраны ОПС определяются как обязательные для исполнения [24]. Космическая сфера хозяйствования на сегодня регламентируется многочисленными нормативными документами по стандартизации космической техники, часть из которых косвенно, через усовершенствование конструкций и управления, обеспечивают минимизацию рисков образования космического мусора, а, следовательно, и охраны ОКП, однако ни один из стандартов не определяется как природоохранный. Разрабатываются они в основном предприятиями, учреждениями и организациями космической и смежных отраслей, управление и координацию деятельности которых осуществляет Государственное космическое агентство Украины (далее - ГКА Украины) [19], а это значит, что стандарты применяются на добровольной основе, если обязательность их применения не установлена нормативно - правовыми актами. Право определять и ограничивать доступ к ним принадлежит субъекту хозяйствования, который их разработал, и ГКА Украины. В результате, даже УРКТ-11.03 "Правила космической деятельности в Украине. Ограничения засорения околоземного космического пространства при эксплуатации космической техники", имеющие ярко выраженное природоохранное содержание, почти недоступны для ознакомления и необязательны в применении.
Изменить эту ситуацию предполагается посредством принятия технического регламента, процесс разработки которого продолжается до сих пор. Содержание проекта технического регламента «О безопасности изделий ракетно-космической техники научного и народнохозяйственного назначения» [15] свидетельствует об обеспечении его положениями как экологической, так и эксплуатационной безопасности космической техники. Во- первых, среди объектов риска, наряду с людьми и имуществом в разделе «природа», отдельно определяется космическое пространство. Во-вторых, среди классов опасности выделены столкновения автоматического космического аппарата с космическим объектом или объектом космической инфраструктуры. В-третьих, отдельным требованием к проектированию включена совместимость с окружающей средой, которая обеспечивается учетом характера влиятельных факторов путем их устранения, исключения или уменьшения до допустимого уровня. В-четвертых, среди требований к эксплуатации выделяются отвод с орбиты и минимизация остатков топлива из отработавших ступеней. В-пятых, регламентируется процедура оценки соответствия, а, следовательно, устанавливается ее обязательность, что немаловажно в контексте отсутствия в Перечне продукции, подлежащей обязательной сертификации, именно космической техники [18]. Кроме того, следует отметить справедливость жестких правил сертификации, ведь декларирование соответствия предусмотрено только для материалов и комплектующих изделий, а для космической техники и систем ее управления - обязательная сертификация. Необходимость упорядочения требований по охране ОКП от засорения с помощью технического регламента определяется юридическими свойствами последнего, которые заключаются в обязательности к применению, что может распространяться и на национальные стандарты или технические спецификации, ссылки на которые содержатся в таком техническом регламенте, что делает их доступными для ознакомления.
Исходя из указанного, систему стандартизации космической деятельности на предмет охраны ОКП от засорения представляется целесообразным построить на основе принципов иерархичности, прозрачности и общеобязательности. Предлагаем закрепить в Техническом регламенте общие требования к экологически безопасному от угроз засорения отбору материалов, конструированию и эксплуатации космической техники, при этом отразить в нем реквизиты стандартов, в которых будет детализироваться содержание соответствующих требований. Учитывая их юридическую обязательность и экологические содержание и цели, на основании ст. ст. 31,32 Закона Украины «Об охране ОПС» [24], следует обеспечить к ним свободный доступ.
Бороться с засорением ОКП только путём стандартизации недостаточно, учитывая перманентный рост засорения, борьба с которым требует не только превентивных мер, но и активного удаления со значительными затратами на финансирование таких операций. Космическая деятельность связана с засорением в форме фрагментации, выбросов операционных элементов и средств их выведения при штатной эксплуатации, выброс продуктов работы двигательных установок, несгоревшего твердого топлива, жидких веществ. Так как засорение ОКП на данном этапе развития космической техники полностью устранить невозможно, уменьшению негативных последствий до приемлемого уровня, по нашему мнению, может служить также институт нормирования. Имеется в виду необходимость на основе научно обоснованных данных о состоянии засоренности ОКП, лучших международных и национальных практик ракетостроения, определить показатели предельно допустимого засорения по таким параметрам, как масса и количество мусора, который будет образовываться при реализации каждого космического проекта. Градацию этих показателей следует отразить в качестве единиц базы экологического налога, на основании которых можно установить адекватную рискам засорения ОКП ставку налога. Кроме того, на основе таких показателей, как площадь поперечного сечения, устойчивость материалов к суровым условиям космоса, маневренности и других факторов минимизации засорения ОКП [15] следует разработать коэффициенты инновационности космических проектов. В зависимости от районов ОКП, в рамках которых будет реализовываться миссия, также следует определять коэффициенты экологического состояния. На оба этих коэффициента необходимо будет корректировать ставку налога. Анализ каждого космического проекта на соответствие этим требованиям должно быть совершенным в рамках процедуры оценки его влияния на ОКП. Указанный подход гарантирует ориентацию производителей космической техники в ключевых экологических требованиях, предъявляемых к их деятельности, конкурентоспособность их продукции на мировом рынке, представители которого ориентируются на экологически безопасную технику, стимулирование к инноватизации продукции, а также аккумуляции средств на реализацию целей по минимизации засорения ОКП.