Таким образом, изменения в структуре управления образованием осуществлялись регулярно, при этом отметим и такую особенность системы образования, как неизменность ее управления. Несмотря на длительный период постсоветского развития, система управления фактически не менялась. Она является иерархической структурой, которая состоит из центральных, региональных и местных органов управления образованием, имеющей в своем ведении образовательные учреждения. В целом за период с начала 1990-х гг. по настоящее время структура управления менялась трижды: в 1991-1992-х гг. были ликвидированы министерства и ведомства СССР, подведомственные им учебные заведения переданы в ведение министерств и ведомств России. При этом из структуры управления образованием был исключен верхний уровень и изменен состав органов управления образованием уровня Российской Федерации Вольдемар Т. Глобализация и «обескровливание» национальной политики в области высшего образования. СПб.: РГПУ им. Герцена, 2008. С. 180-186..
Так, в 1996 г. создано единое Министерство общего и профессионального образования РФ, которое объединило Министерство образования РФ и Государственный комитет РФ по высшему образованию, в дальнейшем оно было переименовано в Министерство образования РФ (Минобразование России). В 2004 г. изменение структуры управления было проведено наиболее кардинальным образом - путем объединения образования и науки Смолин О.Н. Проблемы революции, демократии и образовательной политики в социально-политическом процессе 90-х годов. М.: Прогресс, 2001. .
Отметим еще одну важную особенность: при формальном требовании к обособленному существованию управления отдельно от управляемого объекта органы управления образования формально включены в состав системы образования (в соответствии с определениями, данными в Законе «Об образовании» 1992 г. и Федеральном законе «Об образовании в РФ» 2012 г.). Однако из этого кажущегося малозначительным обстоятельства следует важный вывод: при изменении структуры органов управления образованием должно меняться и состояние системы образования. К сожалению, при проектировании изменений такого рода, как правило, это обстоятельство не принимается в расчет, а системные изменения не только не прогнозируются, но и не обсуждаются. Как правило, мотивацией для изменений может являться исключение дублирования несвойственных функций органов управления, сокращение бюрократии и т.д., но при этом не учитывается, что изменение управления может самым серьезным образом повлиять на систему образования.
В настоящее время управление системой образования в России осуществляется на трех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном (рис. 2).
Рис. 2. Структура управления образованием до 2010 г.
Первые два уровня являются уровнями государственного управления в сфере образования О российском образовании. Российское образование: федеральный портал. URL: http://www.edu.ru/?page_id=346..
Таким образом, структура управления образованием включает в себя федеральный уровень управления образованием - Министерство образования и науки РФ (Минобрнауки России) и находящиеся в его ведении государственные органы управления:
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор);
Федеральное агентство по делам молодежи (Росмолодежь) Положение о министерстве образования и науки Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 03.06.2013 г. № 466 // Система ГАРАНТ /ООО НПП «Гарант-Сервис». (в управлении образованием участия не принимает).
В настоящее время даже с упразднением ряда федеральных органов управления образованием (рособразование, агентство по науке и инновациям) сложная многоуровневая система управления создает значительные трудности при осуществлении управления, а наличие административно-бюрократических барьеров усугубляет развитие и оптимизацию системы управления:
Каковы же результаты правовой политики государства в области образования на современном этапе, и каким образом данная политика защищает права субъектов образовательного процесса на всех ступенях ее развития? Каковы возможные политико-правовые пути решения имеющихся проблем?
Обращаясь к данным статистического наблюдения в области образования, мы приходим к выводу, что в настоящее время российское население по-прежнему отличается высокой грамотностью и образованностью. Уровень грамотности взрослого населения России по данным статистики составляет в настоящее время 99,8% Российский статистический ежегодник. 2010: Стат.сб. / Росстат. М., 2010. С. 234. Более 60% выпускников средних школ поступают в высшие учебные заведения, растет число государственных и негосударственных вузов и т.д., однако, как показывает практика, это не является свидетельством высокого качества современного российского образования. Более того образовательная система в области подготовки кадров с общим и профессиональным образованием на бесплатной основе начинает давать сбои, при этом к существующим проблемам качества образования добавляются такие как: слабая материально-техническая база образовательных учреждений, недостаточное финансирование образования.
В подтверждение можно привести данные российского статистического наблюдения, которые показывают, что, несмотря на определенную положительную динамику, в 2011-2012 учебном году 17,2% государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений, в которых обучалось 2366,3 тыс. человек, требовали капитального ремонта, а 1,5%, с численностью обучающихся 201,3 тыс. человек, находились в аварийном состоянии Российский статистический ежегодник. 2010: Стат.сб. / Росстат. М., 2010. С. 229.
Не все благополучно и с благоустройством зданий государственных и муниципальных образовательных учреждений, о чем свидетельствуют данные о том, что на сегодняшний день не все общеобразовательные учреждения имеют водопровод, центральное отопление и даже канализацию; некоторые даже не в состоянии обеспечить свою пожарную безопасность. При этом на начало 2011-2012 учебного года 18,1% общеобразовательных учреждений не имели даже физкультурного зала, а 8% -- столовой или буфета Образование в цифрах: 2013. Краткий статистический сборник URL: http://www.hse.ru/primarydata/oc2013. Такая ситуация не может не сказываться на здоровье учащихся, не говоря уже и о применении в данных школах в условиях современной демографической ситуации здоровьесберегающих технологий. К тому же интенсификация учебного процесса и связанные с этим стрессы, многочасовое просиживание детей у домашних компьютеров вместо подвижных игр и прогулок на свежем воздухе, нерегулярное и некачественное питание, вредные привычки (табакокурение, потребление алкоголя, наркотиков и других психоактивных веществ), которые часто начинают формироваться именно в школьном возрасте, только усугубляют положение.
Не внушают оптимизма и результаты исследований, проведенных Научным центром здоровья детей РАМН, которые показывают, что сегодня среди выпускников российских школ только 3% здоровых детей. В среднем -- один ученик на класс Здоровье школьников// «АиФ Здоровье» -- 2010. -- №38 (16 сент.), URL: http://www.aif.ru/health/article/37672.
За последние 15 лет распространенность функциональных отклонений среди подростков 15-17 лет увеличилась на 89%. Так, на 1 месте среди функциональных расстройств организма выпускников школ на 1 месте (25%) являются нарушения системы кровообращения; на 2 месте -- функциональные нарушения опорно-двигательного аппарата. Значительно увеличился удельный вес эндокринно-обменных нарушений (до 14,0%), которые заняли третье место.
В структуре хронических болезней современных выпускников школ являются болезни органов пищеварения. Их удельный вес за последние 10 лет увеличился вдвое (с 10,8% до 20,3%). В 4,5 раза увеличилась доля хронических болезней нервной системы (с 3,8% до 17,3%) Школы здоровья в России. - М.: Научный центр здоровья детей РАМН. 2009. С. 7.
В соответствии с данными результатов независимых исследований, проводимых ЮНИСЕФ (Детский благотворительный фонд ООН), 20% российских подростков подвержены серьезным депрессиям, тогда как в западных странах данный показатель составляет менее 5% Анализ положения детей в Российской Федерации: на пути к обществу равных возможностей, URL: http://www.unicef.ru/upload/iblock/b6e/b6e95c80c100fe40629a3024b2a59018.pdf. Вероятно, это может являться основной причиной высокого уровня суицидального поведения подростков в России. Таким образом, можно констатировать тот факт, что здоровье школьников за годы обучения в современной школе только ухудшается.
Решая задачу формирования в системе образования эффективных нормативно-правовых и организационно-экономических механизмов привлечения и использования ресурсов одним из направлений правовой политики государства в области образования может стать целевая программа реконструкции, капитального ремонта и развития образовательных учреждений на определенный период. Правовой основой подготовки подобной программы являются Федеральный Закон от 29.12.2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», Федеральный Закон от 30.03.1999 года № 53-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», постановление главного государственного санитарного врача Российской Федерации «О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.4.2.1178-02 «Гигиенические требования к условиям обучения в общеобразовательных учреждениях», правила пожарной безопасности для общеобразовательных школ, профессионально-технических училищ, школ-интернатов, детских домов, дошкольных, внешкольных и других учебно-воспитательных учреждений ППБ-101-89 (утв. Государственным комитетом образования СССР 10.05.1989), Федеральный Закон от 2001 года № 01-03-ФЗ «Правила пожарной безопасности», Федеральный Закон от 21.07.2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Основной целью Программы может являться создание комплекса мер для приведения материально-технического состояния образовательных учреждений в соответствие нормативным требованиям безопасности, санитарным и противопожарным нормативам. Достижение поставленной цели Программы будет осуществляться путем решения следующих основных задач:
- проведение капитального ремонта образовательных учреждений, находящихся в критическом состоянии и требующих первоочередного вмешательства за счёт средств федерального (местного) бюджета;
- создание безопасных, благоприятных условий для организации образовательного процесса;
- повышение качества ремонтных работ путём размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг;
- анализ изменений в материально-техническом состоянии образовательных учреждений.
В последнее время в результате реализации национального проекта «Образование» финансирование этой сферы было увеличено. Так, если доля государственных расходов на образование в 2009 году составила 581389,0 млн. рублей, то 2011 году она уже соответствовала цифре 638130,4 млн. рублей. Правда, по сравнению с 2009 годом как доля ВВП она снизилась на 0,5%. Удельный вес государственных расходов (расходы консолидированного бюджета) на образование в целом по стране в общем объеме консолидированных расходов также уменьшился с 11,8% в 2005 году до 11,2% в 2012 году Министерство финансов РФ. Информационно-аналитический раздел. Бюджетная система. URL: http://info.minfin.ru/kons_rash_isp.php. В 2013 и 2014 годах предполагается дальнейшее уменьшение ассигнований на образование из федерального бюджета, что связано с намеченным завершением в 2013 году процесса модернизации региональных систем общего образования. Одновременно с этим, в соответствии с законодательством РФ о разграничении полномочий между различными уровнями власти, предполагается осуществлять дополнительное финансирование деятельности образовательных учреждений общего и профессионального образования за счет средств субъектов Российской Федерации, высвобождаемых в связи с переводом финансового обеспечения деятельности полиции и органов внутренних дел, в целом, на федеральный уровень Послание Президента России о бюджетной политике в 2012-2014 годах. URL: http://www.kremlin.ru/acts/11779.
Говоря о проблемах высшего и послевузовского образования, можно предположить, что переход на трехуровневую систему образования в соответствии с Болонской декларацией, лишь обостряет проблему качества образования.
Положение усугубляется тем, что основная часть населения не имеет достаточной информации о проводимых изменениях в сфере образования. На взгляд автора, реформы в сфере образования должны быть общедоступными и осуществляться с участием всех заинтересованных лиц: ученых, педагогов и родителей.
В настоящее время в России взят курс на инновационное развитие. Успешное следование этому курсу возможно лишь при определенных условиях, главным из которых, на наш взгляд, является создание прочного фундамента в виде развитой и качественной системы российского образования.