Правовое регулирование комиссии по урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе: проблемы правоприменения
АННОТАЦИЯ
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КОМИССИИ ПО УРЕГУЛИРОВАНИЮ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ НА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
Тугаева Елена Владимировна
Поволжский институт управления имени П.А. Столыпина -
филиал РАНХиГС при Президенте РФ
магистрант
г. Саратов, Россия
Продолжаются изменения в законодательстве о муниципальной службе и противодействии коррупции. Изменения касаются и вопроса организации работы комиссий по урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе. В статье рассматриваются основные проблемы практической деятельности таких комиссий, а также правового регулирования их работы. В исследовании представлен статистический анализ деятельности комиссии по урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе в администрации Энгельсского муниципального района за весь период ее работы.
Ключевые слова: конфликт интересов, конфликтные комиссии, независимые эксперты, муниципальный служащий, противодействие коррупции
В соответствии с Федеральным законом «О противодействии коррупции» [1] коррупция представляет собой злоупотребление служебным положением, дачу взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, совершение вышеуказанных деяний от имени или в интересах юридического лица.
Так, по данным Генеральной прокуратуры РФ, в январе - августе 2018 года количество преступлений коррупционной направленности увеличилось на 1,4 % (22 690). Их удельный вес в массе всех выявленных деяний за данный отчетный период составил 1,7 % [2].
Необходимо отметить, что особое беспокойство вызывает невыполнение некоторыми муниципальными служащими требований законодательства о противодействии коррупции, которое проявляется в непринятии мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого является муниципальный служащий; осуществлении предпринимательской деятельности; непредставлении сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, в том числе своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, либо представлении заведомо недостоверных или неполных сведений [3].
Основными причинами такой ситуации выступают:
-- ошибки, допускаемые комиссиями по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов (анализ материалов обобщения судебной практики показал, что очень часто муниципальные служащие обращаются в суды с требованиями о восстановлении на службе, признании незаконным решения комиссии по урегулированию конфликтов интересов;
-- сложности в практическом применении норм законодательства, регулирующих отношения в сфере профилактики коррупционных правонарушений.
В соответствии с Указом Президента РФ от 01 июля 2010 года № 821[4] к основным задачам комиссии относится содействие государственным органом: в обеспечении соблюдения федеральным государственным служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении и (или) урегулировании конфликта интересов; в осуществлении мер по предупреждению коррупции в государственном органе.
Анализом деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов активно занимаются С.Е. Чаннов и П.А. Кабанов.
Так, С.Е. Чаннов, исследуя положения о комиссиях говорит о том, что «Действующее Положение о комиссиях сузило круг лиц, приглашаемых в них в качестве так называемых «независимых экспертов». Собственно, сам термин «независимые эксперты» в нем вообще не нашел отражение. Однако из его текста видно, что в роли таковых, по-прежнему, будут выступать представители научных организаций и образовательных учреждений среднего, высшего и дополнительного профессионального образования, деятельность которых связана с государственной службой» [5].
П.А. Кабанов подчеркивает, что «… к членам, обязательно входящим в состав Комиссии, не замещающим должности государственной службы представителей научных организаций и образовательных учреждений среднего, высшего и дополнительного образования, можно предъявлять повышенные требования к уровню профессиональной подготовки, характеризующих их как независимых экспертов. На это обстоятельство указывается и другими отечественными специалистами, исследующими специфику деятельности Комиссий»[6].
Необходимость участия независимых экспертов в деятельности комиссий имеет принципиальное значение. Независимые эксперты, составляющие всего лишь одну четверть от числа членов комиссии, конечно, не могут реально повлиять на принимаемые ею решения, но их участие позволяет реализовать принцип открытости муниципальной службы, а также не допускает формализации деятельности таких комиссий.
Вопрос, касающийся оплаты труда независимых экспертов в составе таких комиссий, также очень важен. Постановление Правительства РФ от 12 августа 2005 года № 509 «О порядке оплаты труда независимых экспертов, включаемых в составы аттестационной и конкурсной комиссий, образуемых федеральными государственными органами»[7] не регламентирует оплату труда членов комиссий по урегулированию конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. Слова «а также комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов» были исключены из его заголовка и текста. Следовательно, труд независимых экспертов в составе комиссий по урегулированию конфликта интересов на государственной и муниципальной службе никаким образом не оплачивается.
В этой связи, такое решение идет вразрез с нормами статьи 170 Трудового кодекса РФ [8], которая предусматривает обязанность государственного органа или общественного объединения, которые привлекли работника к исполнению государственных или общественных обязанностей, выплачивать работнику компенсацию в определенном законодательством размере за время исполнения этих обязанностей.
Опыт работы автора в конфликтных комиссиях показывает, что необходимо ввести достойную оплату труда привлекаемых специалистов, тем самым обеспечив, качественную работу этих комиссий.
Еще одной проблемой в деятельности таких комиссий является их низкая инициативность. В большинстве органов местного самоуправления они работают «в спящем и ждущем» режиме, не проявляют активности по вопросу сотрудничества с правоохранительными органами. Причиной низкой активность конфликтных комиссий является слабое методическое обеспечение, а также нехватка квалифицированных кадров (особенно в поселениях, входящих в состав муниципального района).
Возможным решением данной проблемы может послужить создание единой общей комиссии на районном уровне. Для решения этой проблемы можно использовать положительный опыт Чувашской Республики.
В целях повышения эффективности работы комиссий по урегулированию конфликта интересов между администрацией муниципального района Чувашской Республики и администрацией сельского поселения, заключается соглашение о передаче последней полномочий по формированию и обеспечению деятельности комиссии, рассмотрению вопросов, относящихся к полномочиям данной комиссии, в отношении муниципальных служащих в сельском поселении. Положительный опыт Чувашской Республики в решении вопросов формирования и деятельности комиссий по урегулированию конфликта интересов можно широко применять в Саратовской области.
Из материалов за 2009-2018 годы, представленных администрацией Энгельсского муниципального района по вопросу деятельности комиссии по урегулированию конфликта интересов, автором была проанализирована динамика её работы за указанный период, а также проведено статистическое исследование принимаемых решений.
В соответствии с Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [1], Указом Президента Российской Федерации от 01.07.2010 № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» [4] в администрации Энгельсского муниципального района распоряжением администрации Энгельсского муниципального района от 07.08.2009 года № 235 [9] создана комиссия по урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе и утвержден ее персональный состав.
Решением Собрания депутатов Энгельсского муниципального района Саратовской области от 30 апреля 2009 года № 840/66-03 «О комиссиях по урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе» [10] определен порядок ее работы.
Администрацией Энгельсского муниципального района на постоянной основе осуществляется ежемесячный мониторинг деятельности комиссии по урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе.
Анализ деятельности комиссии по урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе в администрации Энгельсского муниципального района, а также анализ методических материалов, представленных на официальном сайте администрации Энгельсского муниципального района, позволяет дать оценку реализации данной комиссии своих функций.
За весь период работы (2009-2018 годы) комиссией по урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе в администрации Энгельсского муниципального района проведено 22 заседания.
На данных заседаниях комиссии рассмотрено 23 вопроса, из них:
в 2009-2011 годах проведено 5 заседаний, на которых рассмотрено:
40% вопросов о соблюдении муниципальным служащим ограничений запретов и требований по урегулированию конфликта интересов в связи с прохождением муниципальной службы (по представлению руководителя кадровой службы);
20% вопросов по поступившему уведомлению муниципального служащего о возможном возникновении конфликта интересов;
20% вопросов о представлении неполных или недостоверных сведений о доходах (по Представлению прокуратуры);
20% вопросов по поступившему уведомлению (обращению) муниципального служащего (гражданина, ранее замещавшего должность муниципальной службы) о даче согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по административному управлению этой организацией входили в его должностные обязанности.
в 2012-2014 годах - 7 заседаний, на которых рассмотрено:
38% вопросов о рассмотрении уведомлений служащих о невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
37% вопросов по поступившему уведомлению муниципального служащего о возможном возникновении конфликта интересов;
25% вопросов о представлении неполных или недостоверных сведений о доходах (по Представлению прокуратуры).
в 2015-2018 годах - 10 заседаний, где:
30% вопросов о поступившем уведомлении (обращении) муниципального служащего (гражданина, ранее замещавшего должность муниципальной службы) о даче согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по административному управлению этой организацией входили в его должностные обязанности;
30% вопросов посвящены рассмотрению уведомлений служащих о невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
30% вопросов о поступившем уведомлении муниципального служащего о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов;
10% вопросов по рассмотрению результатов проведения служебной проверки в отношении соблюдения муниципальным служащим требований об урегулировании конфликта интересов на муниципальной службе.
Представленные статистические данные свидетельствуют об определенной динамике в деятельности комиссии. Во-первых, прослеживается увеличение числа заседаний комиссий. Во-вторых, происходит чередование вопросов, выносимых на рассмотрение комиссии.
Наиболее распространенными вопросами являются вопросы соблюдения (несоблюдения) муниципальными служащими администрации Энгельсского муниципального района требований об урегулировании конфликта интересов, представления недостоверных и неполных сведений о доходах и об имуществе и невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супругов и несовершеннолетних детей.
Так, в период с 2009-2018 годы проведено 23 заседания комиссии, 8 из которых проведено по факту несоблюдения муниципальными служащими требований об урегулировании конфликта интересов (35% от общего числа заседаний комиссии), 6 - по факту невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супругов и несовершеннолетних детей (26%) и 5 - по факту представления муниципальными служащими недостоверных или неполных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (22%).