Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Северо-Западный институт управления РАНХиГС), Санкт-Петербург, Российская Федерация;
Проблемы реализации и перспективы развития государственной политики в сфере музейной деятельности на федеральном и региональном уровне
Цинченко Г.М., Орлова И.С.
РЕФЕРАТ
Об авторах:
Цинченко Галина Михайловна, доцент кафедры связей с общественностью и социальных технологий Северо-Западного института управления РАНХиГС (Санкт-Петербург, Российская Федерация), кандидат социологических наук, доцент;
Орлова Инна Степановна, доцент кафедры связей с общественностью и социальных технологий Северо-Западного института управления РАНХиГС (Санкт-Петербург, Российская Федерация), кандидат педагогических наук, доцент;
Актуальность темы связана с возрастающей ролью культуры в государственном управлении России. Согласно прогнозу долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2030 г. культура является приоритетным направлением государственной поддержки по обеспечению максимально возможного доступа граждан к культурным ценностям и образованию в сфере культуры, а также сохранности произведений культуры и искусства.
Музеи, как объекты хранения и демонстрации культурных ценностей, являются неотъемлемой частью культурной политики. Государственная политика в музейной области заключается в финансовой поддержке, обеспечении профессиональными кадрами, совершенствовании нормативно-правовой базы, координации деятельности федеральных и региональных властей в отношении музеев. Музеи являются сложной и специфической областью государственной политики и управления, так как каждое учреждение обладает разными по значению культурными ценностями, разными возможностями самофинансирования. Поэтому невозможно ко всем государственным музеям применить одинаковые критерии, определяющие их эффективность. В статье рассматриваются основные модели государственной культурной и музейной политики в сфере охраны, распоряжения и использования памятников культурного наследия, выявляется специфика законодательной базы и организационно-экономического обеспечения. Подводятся выводы о том, что сочетание централизованного и децентрализованного управления музейной сферой, устранение противоречий нормативно-правовой базы в музейной и культурной сфере, создание взаимно выгодного механизма государственно-частного партнерства позволит получить наиболее эффективную модель культурной и музейной политики по охране памятников культуры.
Ключевые слова: музейная политика, памятники культуры, наследие, культурная политика, европейский опыт, государственно-частное партнерство, децентрализация
ABSTRACT
About the authors:
Galina M. Tsinchenko, Associate Professor the Chair of Public Relations and Social Technologies of North-West Institute of Management of RANEPA (St. Petersburg, Russian Federation), PhD in Sociology, Associate Professor;
Inna S. Orlova, Associate Professor the Chair of Public Relations and Social Technologies of NorthWest Institute of Management of RANEPA (St. Petersburg, Russian Federation), PhD in Pedagogic, Associate Professor;
Problems of Implementation and Prospects of Development of State Policy in the Sphere of Museum Activity at the Federal and Regional Level
Galina M. Tsinchenko*, Inna S. Orlova
Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (North-West Institute of Management of RANEPA), Saint-Petersburg, Russian Federation;
The topicality of the topic is connected with the growing role of culture in the state administration of Russia. According to the forecast of the long-term socio-economic development of the Russian Federation until 2030, culture is a priority area of state support to ensure the maximum possible access of citizens to cultural values and education in the sphere culture, as well as the preservation of works of culture and art. Museums, as objects of storage and demonstration of cultural values, are an integral part of cultural policy. The state policy in the museum area consists of financial support, provision of professional staff, improvement of the legal and regulatory framework, coordination of the activities of federal and regional authorities in relation to museums. Museums are a complex and specific area of public policy and governance, as each institution has different values in importance, different possibilities of self-financing. Therefore, it is impossible to apply the same criteria to all state museums that determine its effectiveness. The article examines the main models of state cultural and museum policy in the field of protection, disposal and use of cultural monuments, reveals the specifics of the legislative framework and organizational and economic support. The conclusions are drawn that the combination of centralized and decentralized management of the museum sphere, the elimination of the contradictions of the legal and legal framework in the museum and cultural sphere, the creation of a mutually beneficial mechanism of public-private partnerships will provide the most effective model of cultural and museum policy for the protection of cultural monuments.
Keywords: museum policy, heritage cultural monuments, cultural policy, European experience, public-private partnership, decentralization
ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ
Музеи и музейная политика являются неотъемлемой частью культурной политики, под которой мы будем понимать «сознательное регулирование в области культуры при принятии необходимых решений по всем вопросам, относящимся к культурному развитию общества в целом» [5, с. 35]. Исследователи определяют культурную политику также как деятельность государства, регулирующую культурную жизнь общества и воздействующую на человека с целью выработки необходимой картины мира.
Одним из главных субъектов культурной политики является государство. Культурная политика осуществляется также следующими институтами: образовательными учреждениями, партиями, предприятиями и подразумевает наличие краткосрочных, среднесрочных и длительных целей, а также средств (человеческих, финансовых и административно-правовых), связанных между собой в систему [8, с. 23]. Основными задачами культурной политики является сочетание деятельности федерального центра, имеющего определенные цели, с интересами регионов и других участников культурной сферы; осуществление деятельности, связанной с материально-техническим и творческим обеспечением жизнедеятельности культуры; распределение административных, финансовых, структурных, творческих ресурсов; планирование как подготовительный процесс участия государства в сфере культуры.
Понятие культурной политики имеет теоретико-методологический уровень и управленческий. Первый уровень позволяет сформулировать стратегические цели культурного развития, тогда как второй содержит тактические рекомендации, как и за счет каких ресурсов реализовывать культурную политику.
В «Российской музейной энциклопедии» музей определяется как многофункциональный, обусловленный историческим развитием, институт, который помогает реализовать общественную потребность в отборе и сохранении памятников культуры и природы. Такие памятники понимаются обществом как ценность, подлежащая изъятию из обыкновенной окружающей среды и передаче последующим поколениям. Необходимость сохранения культурных объектов в результате создания музеев требует государственного регулирования [13, с. 395].
Государственная политика по сохранению объектов культуры включает в себя цели, задачи, приоритетные направления, стратегические программы и план мероприятий по обеспечению сохранности объектов культуры и основывается на комплексном подходе к решению вопросов государственной охраны, сохранения, распоряжения и использования объектов культурного наследия. Такая политика предусматривает реализацию культурной, научной, образовательной и воспитательной функций [4, с. 45].
Классификация музейных учреждений может быть проведена по разным основаниям. По форме собственности музеи могут быть государственные, муниципальные (музеи поселений, муниципального района, городского округа) и негосударственные. В зависимости от специализации музеи разделяют на: представляющие предметы для публичного просмотра и музеи-усадьбы, сохраняющие архитектуру и другие культурные ценности, которыми согласно Закону «О вывозе и ввозе культурных ценностей» признаются предметы материального мира, хранящиеся на территории России и включенные в состав российского Музейного фонда, ценность которых научно и исторически подтверждена.
Государственным регулированием музейной деятельности в России является совокупность полномочий государственных органов, осуществление которых способствует организации Музейного фонда. В данную сферу входят: помощь в упорядочивании коллекций, их формировании, надлежащем хранении, обеспечении сохранности музейных предметов, осуществлении демонстрационной экспозиционно-выставочной, а также научно-исследовательской работы.
Государственное регулирование, в том числе правовое, осуществляется с целью исполнения заложенных в Конституции РФ прав граждан на возможность участия в культурной жизни своего государства. Органы власти, уполномоченные государством решать вопросы культурной сферы, выполняют несколько основных задач: занимаются вопросами сохранения наследия культуры, формирования единого на протяжении всего государства культурного пространства и взаимодействием отечественной и мировой культуры.
Практика государственного регулирования музейной деятельности может осуществляться в соответствии с французской или американской моделью.
Французская модель регулирования представляет собой централизованное управление государством делами музеев. Прежде всего, это касается сферы финансирования и администрирования. Государство управляет музеями из центра и с помощью специально созданных региональных отделений. Доля государственных инвестиций в данной модели превышает половину необходимого финансирования. Музеи имеют творческую свободу в выборе предметов для экспонирования, однако все операции, связанные с оборотом культурных ценностей, контролируются государством. Музеи имеют зависимую позицию от государства и находятся в роле «просителей».
Другая модель взаимоотношений государства и музеев -- американская. Здесь государство снимает с себя обязанность финансирования музейной деятельности в полном объеме, ограничиваясь лишь предоставлением грантов определенным видам искусства или определенным исполнителям. Государство поддерживает частную инициативу -- меценатство, за счет предоставления им налоговых льгот. Процент государственной финансовой поддержки обыкновенно не превышает 15% от общего числа музейного финансирования. Музеи собственными силами налаживают контакты с возможными меценатами, создают фонды поддержки музеев.
В России, с одной стороны, оказывается значительная финансовая поддержка музеям со стороны государства напрямую через федеральные программы, субсидии, субвенции и дотации и через региональные органы власти. С другой стороны, многие музеи стремятся к самостоятельному поиску денежных средств, что приближает российскую систему взаимодействия к американской модели. Но так как меценатство в музейной сфере слабо развито, то доля государственного финансирования превышает не менее половины финансового обеспечения музейной деятельности.
Одним из важнейших законов, регулирующих музейную сферу, является закон «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», принятый в 1992 г. Государственная культурная политика, согласно данному закону, представляет собой совокупность устоявшихся взглядов, норм и принципов, необходимых государству для осуществления своей деятельности по сохранению предметов и сооружений, распространения в массы культурных ценностей. Право пользоваться культурными благами, как неотъемлемое право каждого человека, и приобщение людей к искусству, как ключевому средству их духовного развития, было провозглашено еще во времена французских просветителей [3, с. 5].
Федеральный закон № 54 «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», принятый в 1996 г., является основным законодательным актом, регулирующим музейную сферу и отношения между субъектами в данной сфере. Он определяет основной вид деятельности музеев -- хранение культурных ценностей.
Постановление Правительства о «Лицензировании деятельности музеев», принятое в 1998 г., обязывало музеи получать лицензии -- разрешения, выдаваемые Министерством культуры. Данные документы подтверждали наличие у музея необходимых условий для хранения и демонстрации произведений искусства. Но в 2002 г. указанное положение утратило силу, и музейные учреждения перестали получать лицензии. В связи со спецификой сферы культуры лицензирование данной области позволило бы государству иметь больше способов управления и регулирования. В частных музеях, содержащих культурные ценности, контроль не может осуществляться напрямую, поскольку они не подчиняются Министерству культуры. Лицензирование способствовало бы государственному контролю над сохранением культурных объектов, поскольку отсутствие или лишение музея лицензии позволило бы передать объекты в другие музеи, получившие лицензию и способные обеспечить хранение культурных ценностей.
Закон «О вывозе и ввозе культурных ценностей» был разработан с целью защиты культурных ценностей, хранящихся на территории страны, от незаконного вывоза в другие страны, ввоза ценностей из других государств, а также неправомерной передачи права собственности на них.
Федеральный закон «Об объектах культурного наследия народов Российской Федерации» определяет объектами культурного наследия предметы, представляющие собой историко-культурную ценность и связанные с ними исторически территории.
Уголовный кодекс РФ устанавливает ответственность за ущерб, нанесенный памятникам культуры и предметам искусства, а также за незаконную перевозку через границу культурных ценностей. Градостроительный кодекс РФ регулирует сохранение исторически сложившихся мест, обладающих культурной значимостью, памятников культуры и архитектуры, находящихся в зоне городской застройки. Бюджетный кодекс РФ определяет способы, виды и принципы финансирования учреждений культуры.
Нормативные акты, регулирующие музейную деятельность, могут приниматься субъектами РФ. Региональные нормативные акты регулируют деятельность музеев подконтрольных региональным органам власти, не распространяясь на деятельность федеральных учреждений, расположенных на территории данного региона.