Институт проблем региональной экономики Российской академии наук, Санкт-Петербург, Российская Федерация
Санкт-Петербургский государственный экономический университет, Санкт-Петербург, Российская Федерация; Институт проблем региональной экономики Российской академии наук, Санкт-Петербург, Российская Федерация
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Северо-Западный институт управления РАНХиГС), Санкт-Петербург, Российская Федерация
Пространственный аспект эволюции местного самоуправления в Российской Федерации: возможности учета зарубежного опыта
Кузнецов С.В., Межевич Н.М., Шамахов В.А.
РЕФЕРАТ
Управление государством является сложнейшей задачей. Местное самоуправление -- необходимая часть системы управления. Очевидно то, что в России местное самоуправление сталкивается с целым комплексом объективных вызовов. В ряде случаев эти проблемы могут показаться уникальными, однако это не так. Более того, в, казалось бы, несопоставимых государствах -- Эстонии, Латвии и Финляндии проблемы местного самоуправления, как и тенденции регионального развития, весьма напоминают российские. Более того, опыт наших соседей, идущих на шаг впереди в реформировании местного самоуправления, крайне интересен, требует не заимствования, но тщательного изучения.
Ключевые слова: местное самоуправление, реформирование, региональное развитие, Эстония, Латвия, Финляндия
Для цитирования: Кузнецов С. В., Межевич Н. М., Шамахов В. А. Пространственный аспект эволюции местного самоуправления в Российской Федерации: возможности учета зарубежного опыта // Управленческое консультирование. 2019. № 9. С. 8-18.
Abstract
Spatial Aspect of the Evolution of Local Self-government in the Russian Federation: Possibilities of Taking into Account Foreign Experience
Sergei V. Kuznetsova, Nikolay M. Mezhevichb, Vladimir A. Shamakhovc, * institute of Regional Economic Problems of Russian Academy of Science; St. Petersburg, Russian Federation bSt. Petersburg State University of Economics, St. Petersburg, Russian Federation Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (North-West Institute of Management of RANEPA), St. Petersburg, Russian Federation;
The State management is a daunting task. Local self-government is a necessary part of the management system. It is obvious that in Russia local self-government faces a whole complex of objective challenges. In some cases, these problems may seem unique, but they are not. Moreover, in seemingly non-comparable states -- Estonia, Latvia and Finland, problems of local self-government, as well as trends of regional development, are very similar to Russian ones. Moreover, the experience of our neighbors, who are one step ahead in reforming local self-government, is extremely interesting, requires not borrowing, but careful study.
Keywords: local self-government, reform, regional development, Estonia, Latvia, Finland
For citing: Kuznetsov S. V., Mezhevich N. M., Shamakhov V. A. Spatial Aspect of the Evolution of Local Self-government in the Russian Federation: Possibilities of Taking into Account Foreign Experience // Administrative consulting. 2019. N 9. P. 8-18.
Основная часть
Для понимания пространственного аспекта эволюции современного местного самоуправления важен географический и историко-географический аспекты проблемы. Обратимся к географическим предпосылкам любой модели реформирования системы местного самоуправления в России. Доктор географических наук Татьяна Нефедова из Института географии РАН выделяет несколько зон и отмечает, что половина территории страны слабо освоена. В этой зоне живет менее 1,5% российских селян. Вторая зона -- лесная -- занимает 22% территории России, в ней проживает 3% сельского населения страны. В сельскохозяйственной зоне живет почти 60% сельского населения. То есть на 3/4 сельской территории государства проживает менее 5% сельского населения страны (рис. 1-3).
Указанные проблемы, в общем, известны. Для нас более важным является то, как природные предпосылки влияют на людность поселений, а значит и на размер / полномочия местных самоуправлений.
Приведенные рисунки свидетельствуют о том, что реформирование законодательства о местном самоуправлении, проведенное в начале века в России, привело к двойственным результатам. С одной стороны, выросла доступность местной власти, впрочем, скорее можно говорить о географической доступности, а не управленческой эффективности. С другой стороны, экономические возможности местного самоуправления, недостаточные применительно к Закону 1996 г., оказались совсем неадекватными Закону 2003 г. При этом «российский тупик» местного самоуправления на самом деле не оригинален.
В настоящее время Россия не является изолированным государством. Именно поэтому лучшие практики во многих областях общественной жизни имеют прямую применимость в нашей стране. В этом контексте нельзя не отметить то, что Закон 2003 г. с точки зрения территориальных аспектов управления обозначил встречное направление по отношению к европейским практикам. В указанный период в Восточной Европе осуществлялся процесс укрупнения местных самоуправлений, причем уже не первый раз в рамках постсоветского транзита.
Очевидно то, что научное обоснование закона о местном самоуправлении было неэффективным. Современные тенденции пространственного развития Российской Федерации свидетельствуют о том, что процесс депопуляции в сельской местности будет продолжаться, механизмов, позволяющих остановить этот процесс, не существует.
Соответственно, вопрос не в выборе управленческого решения, а в настройке этого управленческого решения под текущие реальности. Данное управленческое решение -- укрупнение местных самоуправлений -- следует считать неизбежным, а вот о формах, сроках можно дискутировать.
Рассмотрим гипотезу коллег из Института экономики города [6]. С их точки зрения:
1. Критерий транспортной доступности позволяет более адекватно оценивать проблемы территориальной доступности местного самоуправления (МСУ) в сравнении с критерием плотности населения.
2. Территориальная доступность МСУ зависит от системы расселения.
3. Территориальная доступность МСУ снижается при укрупнении поселений.
4. Территориальная доступность МСУ снижается при упразднении поселенческого уровня МСУ.
При этом коллектив авторов предлагает следующие критерии выделения населенных пунктов с ограниченной транспортной доступностью:
1. Населенные пункты с затрудненной транспортной доступностью: расстояние (по дороге) от центра поселения (городского округа) -- 15 км и более.
2. Населенные пункты с критической транспортной доступностью: расстояние (по дороге) от центра поселения (городского округа) -- 25 км и более.
Рис. 1 Изменение численности населения в сельских населенных пунктах разного размера с 1959 по 2010 гг., тыс. чел. [4, с. 7]
Рис. 2 Доля населения, живущего в крупных сельских населенных пунктах > 1000 чел. (по данным Всероссийской переписи населения, 2010) [4, с. 8]
С нашей точки зрения такой подход не реализуем даже в Латвии, стране, которая готовится к четвертой «укрупнительной» реформе местного самоуправления.
Между системой расселения и доступностью местного самоуправления для населения нет прямой связи. Укрупнение поселений, учитывающее особенности системы расселения, не обязательно приводит к сокращению доступности местного самоуправления.
Рис. 3 Динамика сельского населения, 2017 г. в % к 1959 г. (данные Росстата) [4, с. 8]
Реформирование местного самоуправления представляет собой классическую управленческую задачу, неизбежно решаемую любым государством, где представлен этот уровень власти.
Обозначим следующие причины неизбежности реформирования МСУ:
1. Местное самоуправление территориально характеризуется через систему расселения, однако система расселения в любом обществе изменяется, в современном обществе -- очень быстро. Какие направления изменений следует считать наиболее значимыми?
а) увеличение доли городского населения;
б) рост агломераций и квази-агломераций с концентрацией населения в более крупных населенных пунктах независимо от их типологической принадлежности;
в) нарастание доли городских видов труда в сельской местности.
2. Социально-экономические возможности государства. Критерии распределения и перераспределения финансовых ресурсов также меняются. С дилеммой «эффективность или равенство» сталкивается любое государство и методом проб и ошибок находит свой оптимум. Однако он меняется с течением времени.
3. Экономический и научно-технический прогресс влияют на развитие местного самоуправления, а точнее, на выполнение им своих функций через новые экономические и технологические возможности. Классические задачи местного самоуправления в условиях цифровизации остаются прежними, однако, способы их достижения другие. «Заманчивые попытки сопоставить развитие пригородов отечественных городов с пригородами в других странах также кажутся пока преждевременными» [1, с. 89].
Тем не менее, значимость международного опыта весьма велика. Эффективность использования международного опыта в России зависит от того, насколько этот опыт удастся правильно понять. Это проблема, как отмечал выдающийся российский экономико-географ, специалист по географии США Л. В. Смирнягин: «Знакомые экспертам западные процессы урбанизации на российской почве сильно преобразуются, что можно видеть, в частности, на примере субурбанизации, т. е. освоения горожанами пригородной территории. У нас, в отличие от Запада, речь идет не о переселении в пригород, а о садовых участках и дачах, которыми обладает большинство жителей городов, т. е. о втором доме, а не первом и единственном» [8, с. 59]. Американский опыт субурбанизации действительно самый интересный, но для постсоветского пространства и самый неприменимый. Американские практики опережают постсоветские и, в том числе, прибалтийские, как минимум на один этап. Исследователи говорят о кардинально новом этапе в урбанизации и субурбанизации в США: окончании периода «классической» субурбанизации, теряющей популярность в современном американском обществе [12; 13]. На самом деле формирование метрополитенских ареалов -- ключевая форма урбанизации / субурбанизации в США -- не закончилось, наступает новый этап, характеристики которого еще не оформились. В этих условиях следует быть предельно осторожными в заимствовании западного опыта [7]. Все вышесказанное имеет прямое отношение к проблематике местного самоуправления. Международный опыт должен быть изучен, и только после этого мы сможем оценить вектор и эффективность российских реформ местного самоуправления.
На Западе у муниципалитетов есть четкий ориентир, формирующий их переговорную позицию -- увеличение на подконтрольной им территории стоимости недвижимости, являющейся основой их бюджетов. Для российских муниципалитетов, в большей степени зависимых от перечислений из регионального бюджета, все это не так важно.
Ввиду того, что в Европе существует значительное количество моделей и национальных практик местного самоуправления, нам следует учитывать не весь европейский опыт, а, прежде всего, ту его часть, которая связана с регионом Балтийского моря. Именно поэтому сделанные выводы базируются на изучении практики реформирования местного самоуправления в Эстонии, Латвии.
Предваряя последующий анализ, отметим, что в СССР архитекторы, специалисты по районной планировке, географы и экономисты разрабатывали концепцию Единой системы расселения, призванную упорядочить и обеспечить рациональное развитие всех имеющихся на территории категорий поселений. «В Литовской ССР проводился эксперимент, имевший значение для всего Союза: ученые и руководство республики пытались выстроить гармоничную систему расселения, не позволяя республиканской столице выкачивать ресурсы из всей республики, а, напротив, создать иерархичную систему городских и сельских поселений, более или менее равномерно рассредоточенных по территории с благоприятными для всех типов городов и сел инфраструктурными и другими условиями для жизни в городской среде» [11, с. 146]. Результат, несмотря на усилия властей современной формально независимой Литвы, виден до настоящего времени. Еще одна республика, где была реализована концепция республиканской системы расселения -- Белоруссия. В Эстонии и Латвии указанных практик не было.
Представляется важным обращение к проблеме становления и функционирования местного самоуправления в странах постсоветского пространства именно на примере Эстонии и Латвии, поскольку из всех государств, ранее входивших в состав СССР, в этих странах после обретения независимости впервые произошел интенсивный процесс реформирования органов местной власти.
Осуществление реформы местных органов власти является одной из центральных целей в программе трансформации Латвии. Концепция реформы была утверждена кабинетом министров 28 сентября 1993 г., она определила главные цели -- демократизацию и децентрализацию государственной власти и управления, повышение ответственности местных органов власти за выполнение порученных им заданий, улучшение качества обслуживания населения, а также усиление участия населения в управлении [2, с. 142]. Несколько раньше было начато реформирование системы местного самоуправления в Эстонии.