Прежде всего, следует отметить проблему количества единиц местного самоуправления, вопрос размера муниципальных образований и их демографической обеспеченности в Эстонии, Латвии. В настоящее время в Эстонии и Латвии непрерывно идут реформы, затрагивающие административно-территориальное устройство, структуру местного самоуправления. Главная декларируемая цель данных реформ -- это децентрализация государственной власти и вовлечение жителей муниципальных образований в процесс управления местными делами. Реальная задача -- оптимизация государственных расходов, понимаемая как их сокращение на данные задачи.
С начала 90-х гг. прошлого века система местного самоуправления в странах Прибалтики стремилась к значительной независимости от государственного контроля в выполнении своих полномочий и реализации ресурсов, т. е. к переходу от метода жесткого контроля к методу сотрудничества государства и органов местного самоуправления. При этом количество самоуправлений в Эстонии, Латвии и Литве в первой половине 1990-х гг. непрерывно росло. Дробление самоуправлений рассматривалось как демократический процесс. Однако в Финляндии и Швеции уже набирали силу противоположные тенденции -- укрупнение. «Укрупнение -- это единственный выход в ситуации, когда подавляющее большинство самоуправлений сами себя прокормить не могут и живут на дотации от государства и от богатых самоуправлений, т. е. главным образом, за счет Риги и Вентспилса». Для Эстонии, Латвии и Литвы укрупнение -- во многом результат искусственного разрушения советской системы местного самоуправления в направлении предоставления прав «каждому хутору».
Несколько иная ситуация в Финляндии, где после 1917 г. не проводилось принудительного слияния коммун по инициативе государства. Полномочия Государственного Совета в вопросах изменения муниципального деления в связи с интеграционными процессами ограничены настолько, что в результате Государственный Совет имеет полномочия лишь отвергнуть или принять вынесенное коммунами представление по слиянию. Основанием для отказа может быть только заключение о том, что изменение муниципального деления находится в противоречии с установленными законом целями развития муниципального деления и предпосылками к изменению [5, с. 34]. Однако после 2012 г. начался процесс укрупнения по инициативе местных самоуправлений и при поддержке союзов коммун. Умение организовать инициативу -- важный признак так называемой «северной модели в экономике и политике».
Эту же тенденцию наблюдаем в Эстонии: «Я очень надеюсь, что самоуправления договорятся. Это должно быть решено, потому что так говорит закон. По закону никто не имеет права вмешиваться: правительство или кто-то другой. Здесь должны решить сами самоуправления», -- сказал министр государственного управления Яак Ааб.
В Латвии и Литве государство также старалось убедить МСУ в необходимости укрупнения, в качестве альтернативы прибегая к следующему: указывалось на то, что демографический потенциал местного самоуправления уменьшился и соответственно должна измениться формула расчета бюджетных трансфертов. (Это привело к неожиданным последствиям -- некоторые небольшие города начали завышать численность населения.)
Минимальная численность населения единицы местного самоуправления, возникающей при слиянии нескольких самоуправлений, в Эстонии составляет пять тысяч человек (есть исключения). По оценке экспертов, местное самоуправление с числом населения не менее пяти тысяч более дееспособно с точки зрения развития региональной жизни, трудоустройства компетентных работников и роста инвестиционной деятельности. Уже накопленный опыт объединения местных самоуправлений показал, что объединенными усилиями легче предлагать местным жителям более качественные и доступные публичные услуги, развивать региональную конкурентоспособность.
Важный фактор реформирования местного самоуправления -- это учет возможностей развития так называемой «новой экономики» и сферы услуг. Как известно, в условиях бездорожья уже на расстоянии, превышающем 4 км, население в два раза реже обращается за медицинской помощью [10, с. 79]. Транспортная доступность радикально влияет на качество услуг. Цифровизация и удаленное предоставление услуг качественно повлияло на развитие местного самоуправления. Советская и постсоветская инфраструктура (почта -- магазин -- банк -- школа -- фельдшерский пункт) свертывается и заменяется на дистанционное обслуживание во всех возможных случаях, вплоть до получения продуктов почтой и дистанционного медицинского обслуживания. Здесь же, в Прибалтике, обозначились негативные последствия этих процессов: утрата рабочих мест, усиление вымывания населения трудоспособного возраста.
Следующий важный вопрос -- проблема определения рациональной компетенции. Законодательство Латвии (к примеру) выделяет два вида функций (компетенций):
1. Функции автономной компетенции.
2. Функции делегированной компетенции.
Реформирование местного самоуправления в Эстонии и Латвии после выявления тупика разукрупнения, помимо укрупнения, шло по пути усиления именно делегированной компетенции. Рассмотрим эти практики реформирования в Эстонии и Латвии более подробно.
До 2016 г. всего в Эстонии было 213 муниципалитетов: 183 волости и 30 городов. Градация самоуправлений по численности населения: менее 5000 жителей -- 172; от 5001-10 000 жителей -- 24; 10 001-50 000 жителей -- 164; более 50 000 жителей -- 3. Самое маленькое МСУ: 103 жителя -- остров Пийрисаар, 147 жителей -- остров Рухну. Самое большое МСУ: 443 000 жителя -- город Таллин.
Закон об административной реформе был принят парламентом Эстонии 7 июня 2016 г. Из 213 местных самоуправлений осталось только 79. Десять из них претерпели, в том числе, и территориальные изменения, что в свою очередь сказалось на численности населения этих уездов. Границы остались прежними только у Хийумаа, Сааремаа, Вильяндимаа и Харьюмаа.
Последствия реформ для пространственной организации общества и экономики очевидны. «...К 2030 году в Таллине будет жить почти половина Эстонии, точнее, 49%. Когда региональная политика состоит только в планах слияния самоуправлений, а Таллин -- практически единственный центр притяжения, так оно и будет. Длительность процесса подтверждает, что причины этого кроются в недостатках или отсутствии государственной политики». Независимо от причин -- результат очевиден. «У Эстонии будто бы два сердца и один туристический город; остальная часть Эстонии превратилась в заброшенные окраины».
Система местных органов власти в Латвии до 2009 г. состояла из двух уровней. Первый уровень насчитывал 485 сельских, 70 районных и 7 городских муниципалитетов; второй -- 26 окружных органов власти и 7 городов республиканского подчинения [2, с. 137]. В 2019 г. исполнится десять лет с момента окончания административно-территориальной реформы, в результате которой в Латвии было создано 119 самоуправлений. Тем не менее, из-за уменьшения численности населения в регионах уже 58 «новых» самоуправлений не отвечают установленным законом критериям, а именно, в них проживает меньше 4000 жителей. Лидер политического объединения «Для развития / За!» Юрис Пуце осенью 2018 г. подчеркнул, что число самоуправлений в Латвии следует сократить минимум втрое, и сделать это можно путем принятия отдельного закона. «Муниципальные выборы 2021 года должны проходить уже в новых самоуправлениях». С одной стороны, руководство Латвии видит необходимость укрепления местного самоуправления. С другой -- местное самоуправление в Латвии решает достаточно необычные задачи. Летом 2018 г. доктор экономики, председатель правления акционерного общества «?2!г4агв» Илья Герчиков отметил, что жителей в Латвии миллион 550 тысяч, а в государственном и муниципальном управлении имеется более 220 тысяч сотрудников.
Реформирование местного самоуправления в Латвии приводит к нарастанию территориальных диспропорций. «Латвия -- это государство одного города, поэтому, если Рига растет на 4%, то и ВВП всей Латвии растет на 4% или около того».
Экстраполируем рассмотренные положения на современные российские практики. Исследования социальных и экономических процессов в системе местного самоуправления свидетельствуют о том, что территориальная структура муниципальных образований, сложившихся на территории РФ, требует дополнительной корректировки и, прежде всего, очевидно, укрупнения. Сказанное не означает отсутствия других проблем, но реформирование территориального аспекта -- решение наиболее очевидное. Укажем на то, что территориальный аспект не позиционировался как ключевой в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019, с изм. от 03.07.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В официальных комментариях к принятому в 2003 г. новому федеральному закону о местном самоуправлении было сказано, что он «существенно меняет концепцию местного самоуправления. Пожалуй, в наибольшей степени изменениям подвергаются территориальные основы местного самоуправления». Было указано на то, что в России существовала одноуровневая модель местного самоуправления (лишь в некоторых субъектах допускается существование муниципальных образований различных уровней). Новый на тот момент федеральный закон предусматривал целесообразность создания пяти видов муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения. Спецификой нового подхода стало то, что территории городских и сельских поселений входят в состав территории муниципальных районов, но являются самостоятельными муниципальными образованиями, т. е. на данных территориях осуществляется двухуровневое местное самоуправление. Территории городских округов не входят в состав территорий муниципальных районов, там осуществляется одноуровневое местное самоуправление. «В результате реформы вместо примерно 12 000 муниципальных образований, существующих в настоящее время в Российской Федерации, должно возникнуть около 30 000». Иными словами, оптимизация образца 2003 г. должна была привести и привела к удвоению органов власти местного уровня при практически прежнем уровне финансирования. Транспортная доступность -- улучшилась. Социальная эффективность -- упала. «Экономическая неэффективность муниципальных образований (прежде всего поселений) в Российской Федерации обусловлена, на наш взгляд, тем, что при зонировании базовыми стали географический и демографический критерии» [9, а 52]. Инициируя реформу системы власти, большинство субъектов Федерации пришли к тому, что на бывшем «районном уровне управления» произошло искусственное ее разделение на систему государственного управления на уровне района и сложную систему конкурирующих мелких муниципальных образований. При этом реальная финансово-экономическая база оказалась недостаточной даже на уровне районных подразделений органов государственной власти субъектов Федерации. Однако ответственность за решение важнейших социальных вопросов осталась именно на уровне местного самоуправления.
Заключение
местный самоуправление демократический волюнтаризм
Какие выводы мы можем сделать, исходя из опыта реформирования местного самоуправления в Эстонии, Латвии, частично Польше, Литве и Финляндии? По характеру развития процессов урбанизации, а именно по ее незавершенности, малые страны Европы вполне могут быть рассмотрены в тех же научных категориях, что и европейская часть России. Кроме того, территориальные контрасты в соседних странах, вопреки типичным представлениям, сопоставимы с российскими, а в ряде случаев превосходят их. Это актуализирует значение опыта местного самоуправления в этих странах для нас.
Проблемы местного самоуправления в указанных странах связаны с тем, что при сохранении общей численности населения (как в Финляндии), масштабном падении численности населения (как в Латвии и Литве), относительно небольшом снижении доли негородского населения и населения малых городов (как в Польше), мы наблюдаем резкое сокращение как сельскохозяйственного, так и сельского населения.
В этих условиях применение органами власти практики укрупнения местных самоуправлений закономерно. Да, механизмы укрупнения различаются. Использование демократических институтов и административный волюнтаризм сочетаются в различных странах, но общее направление одно и то же -- укрупнение.
В этом контексте следует посмотреть на российские подходы независимо от академических и политических пристрастий серьезных экспертов. Они, так или иначе, учитывают объективные экономические, демографические, социальные процессы, идущие в стране. Генеральная линия на укрупнение местного самоуправления в странах Прибалтики и Финляндии как минимум заслуживает внимания, изучения и, вероятно, использования с учетом национальной и региональной специфики.
Литература
1. Бреславский А. С. Какой может быть российская субурбанизация? // Мир России. 2016. № 1. С. 79-102.
2. Ванагс Э., Вилка И. Местное самоуправление в Латвии // Децентрализация: эксперименты и реформы. Т. 1. Будапешт, 2000.
3. Маркварт Э. Депопуляция -- один из вызовов государственному и муниципальному управлению в современном мире : доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации: Современные вызовы и перспективы развития / под ред. Е. С. Шугриной. М. : Проспект, 2016.
4. Нефедова Т. Г. Факторы и тенденции изменения сельского расселения в России // Социально-экономическая география. Вестник ассоциации российских географов-обще- ствоведов. 2018. № 7. С. 1-12.