В-четвертых, состояние государственно-политического развития того или иного государства. Это состояние для отдельных стран может выступать в разных формах – стабильное развитие, переходное состояние, состояние распада государственной целостности и т.д. В любом случае то или иное состояние вызывает конкретный вид военно-гражданских отношений.
Стабильное государственно-политическое развитие стимулирует эволюционное совершенствование сложившихся военно-гражданских отношений, придает им прочность и надежность, делает военную силу безопасной для гражданского общества, а гражданское общество – колыбелью ценностей для военнослужащих. Практика свидетельствует, что в стабильных условиях постоянно растет престиж вооруженных сил и военной службы, укрепляется статус военнослужащих, создаются обстоятельства, не позволяющие армии вмешиваться во внутриполитические процессы, в жизнь гражданского общества.
Совершенно иные процессы происходят в обществе, которое переживает период смены формы государственности, коренное политическое реформирование. Такие процессы неизбежно связаны с ломкой сложившегося социального статуса военнослужащих, потерей их авторитета и престижа в обществе, что доказывается современным российским опытом. Военно-гражданские отношения в условиях распада сложившейся и становлении новой государственности носят, как правило, конфликтный характер. Следствием этого является возможность вмешательства вооруженных сил в жизнь гражданского общества, внутренняя социальная напряженность среди самих военнослужащих, потеря боеспособности и боеготовности воинских коллективов. Если к тому же армия комплектуется на основе всеобщей воинской обязанности, то все проблемы, связанные с социальным расслоением общества, почти адекватно воспроизводятся в вооруженных силах, подрывая изнутри способность армии к выполнению своих задач.
Важнейшей группой факторов, влияющих на состояние военно-гражданских отношений, выступает также совокупность геополитических, демографических, конфессиональных, информационных и других обстоятельств, составляющих социальные грани военной безопасности. Сопрягаясь с другими факторами, они способны динамично воздействовать на военно-гражданские отношения, придавать им определенные признаки и свойства.
Специфика военно-гражданских отношений в России ХХ века состояла в наличии у них признаков всех трех традиционных моделей: согласия, разделения и конфликта. Состав офицерского корпуса, способ комплектования, военный менталитет нации позволяли строить отношения на основе «единства армии и народа». В то же время правящая элита постоянно держала под неусыпным контролем военную организацию. Политические решения по вопросам обороны и безопасности являлись исключительной прерогативой высшей гражданской власти. Тем не менее, в Советском Союзе существовали отношения согласия между обществом и Вооруженными Силами. Взаимодействия между военными и гражданскими были довольно тесными и плодотворными. Благодаря этому военная организация самым надежным образом выполняла свои задачи и функции, а воинская служба и защита Отечества считались священным долгом каждого гражданина. Общество считало армию и флот своим лучшим детищем, носителями идей свободы, равенства, братства и справедливости, особенно после Великой Победы над фашистской Германией, и не жалело ни сил, ни средств на их укрепление и развитие, что делало Вооруженные Силы фактором консолидации общества, символом дружбы всех народов страны, свидетельством мощи советского государства.
Социально-политические процессы, развернувшиеся в стране в начале 90-х гг. ХХ века, привели к резкому ухудшению социального положения Российской армии, как и всего общества. Россия во второй раз в этом столетии вступила в переходный период. Оценивая ее современные военно-гражданские отношения по основным их показателям, социальный состав и статус офицерского корпуса, порядок принятия и реализации военно-политических решений, способ комплектования вооруженных сил, можно сделать следующие выводы.
Во-первых, офицерский корпус в условиях переходного периода, в особенности, когда речь идет о становлении новой государственности, испытывает состояние смены своего социально-государственного статуса со всеми вытекающими отсюда последствиями. В советские времена офицерский корпус был своего рода референтной группой для остальной части населения и по уровню жизни, и по ценностным ориентирам, и по моральным качествам. Потеря такого статуса, невозможность компенсации от привычного имиджа заставляет офицерский состав искать способы удовлетворения своих интересов на путях, далеких от прямых обязанностей кадровых военных. Во-вторых, военные отношения начинают развиваться не по логике военно-профессиональной деятельности, а по логике самостоятельного выживания самих военнослужащих. Начинает закрепляться материальная мотивация как господствующая в поведении офицеров.
Таким образом, в условиях переходного периода офицерский корпус становится амбивалентной (двойственной по природе, а, следовательно, конфликтной) социально-профессиональной общностью, ориентированной на стандарты поведения, порой далекие от военно-профессиональной направленности. Воинская служба в общественном мнении постепенно теряет характер почетной привилегии для лучшей части населения. В этом состоит одна из причин конфликтности военно-гражданских отношений в условиях переходного периода.
Неурегулированность и конфликтность военно-гражданских отношений в переходных условиях обнаруживаются и проявляются также в способах принятия политических решений по военным вопросам. Этот процесс характеризуется рядом особенностей. Ими являются: отсутствие конституционно-правового механизма принятия важнейших военно-политических решений; откровенная опора правящей политической элиты на военно-силовые структуры вплоть до обоснования внутренней функции вооруженных сил; экономическая и социальная невозможность полной реализации принятых решений по военным вопросам; возможность давления на военнослужащих и вооруженные силы в целом со стороны отдельных политических партий и течений; политизация военнослужащих, особенно генералитета, вплоть до участия во внутриполитической борьбе за власть и др.
Наличие отмеченных особенностей приводит либо к авторитарности как методу принятия военно-политических решений, либо к принятию таких решений на основе ведомственных интересов самих военных. Противоположность способов несомненна, что является еще одним доказательством конфликтности военно-гражданских отношений в условиях переходного периода.
Еще одной причиной и проявлением конфликтности военно-гражданских отношений является проблема комплектования вооруженных сил, так как способ комплектования выступает общепризнанным посредником между армией и гражданским обществом. В этом вопросе следует исходно признать, что если речь идет о смене форм государственности, то правилом является и соответствующая смена принципов комплектования, фактически их коренное изменение. В большем выигрыше в этом плане оказываются те государства, которые переходят к новому политическому режиму, не меняя формы социально-экономического строя.
Россия не вписывается в такой вариант перехода, а потому для нее смена принципов комплектования Вооруженных Сил является не столько военной, сколько общегосударственной задачей. Более того, смена принципов комплектования в условиях становления новой государственности сталкивается с проблемой необходимости обеспечения надежной военной безопасности государства. Скоординировать решение этих двух задач без конфликтного состояния военно-гражданских отношений практически невозможно. Сложившаяся в стране ситуация со всей очевидностью свидетельствует о том, что назрела острая необходимость решительных шагов по обеспечению реальной социальной защищенности кадровых военнослужащих, повышению их уровня жизни и престижа офицерской службы, изменению взглядов на военную службу населения. Ценностных позиций и установок самих офицеров.
Положение в военной сфере, состояние вооруженных сил становятся нетерпимыми и требуют принятия экстраординарных мер. Однако эти меры должны иметь легитимный и действенный характер и потому не могут вырабатываться ограниченной группой лиц в закрытых кабинетах, без участия общества. Общество и его институты не должны отстраняться и не могут самоустраняться от этой работы. В данном случае имеется в виду их право и обязанность контролировать, насколько принципы строительства и реальное состояние, внутренняя организация и условия жизнедеятельности вооруженных сил соответствуют их предназначению, а также влиять на положение дел. Речь идет о гражданском контроле над военной сферой и всей военной деятельностью. Мировой опыт свидетельствует: именно гражданский контроль над вооруженными силами служит тем фактором, который позволяет им не только быть соответствующим институтом государства, но и выступать в качестве важнейшего инструмента защиты интересов гражданского общества, наполнять военно-гражданские отношения цивилизованным содержанием.
2. Гражданский контроль – неотъемлемый атрибут
военно-гражданских отношений
В точном смысле слова термин «контроль» означает проверку или наблюдение с целью проверки. Но как политологическая категория, этот термин несет в себе более широкое содержание. В социальных процессах контроль представляет собой систему мер, обеспечивающих своевременное обнаружение негативных явлений и тенденций в состоянии и функционировании тех или иных объектов, образований, институтов. Его смысл не в разрешении назревших проблем и противоречий, а в сборе информации, которая свидетельствует об их существовании, вскрывает их причины и обосновывает необходимость реагирования на них, а также продвижении этой информации в инстанции, которые по своему статусу обязаны принимать соответствующие решения.
Контроль, понимаемый подобным образом, необходим в силу нетождественности армии и демократического общества. Эта нетождественность выражается в том, что армия даже самого демократического государства не является демократическим институтом. Уже в силу своего предназначения армия по принципам организации и формам жизнедеятельности, системам ценностей и норм выделяется из общества. Армия и общество – структуры разноплановые. Именно такое их положение обусловливает необходимость постоянных усилий, направленных на интеграцию вооруженных сил и гражданского общества, интеграцию, которая выступает в качестве важного проявления демократии. Сама эта интеграция предстает как многогранный процесс, в результате которого утверждается и поддерживается состояние социальной общности, политического единства военных и гражданских.
Достижение такого состояния обеспечивается согласованными усилиями государства, гражданского общества и армии. Гражданский контроль в решении этой задачи – важный и ничем не заменимый инструмент. Его необходимость особенно актуализируется в те периоды, когда в обществе происходит деформация военно-гражданских отношений, связанная с ослаблением функциональных возможностей их субъектов (государства, гражданского общества, армии), отсутствием согласованности в их действиях, снижением основных параметров обороноспособности страны и внутриполитической стабильности общества.
Под гражданским контролем над военной организацией в самом общем плане следует понимать конкретную деятельность граждан, осуществляемую как через государство, так и через свои собственные объединения (ассоциации, комитеты, партии, движения) и направленную на то, чтобы ее состояние и применение отвечало интересам и потребностям государства и общества. Принципиальная особенность гражданского контроля состоит в том, что он является контролем над армией не только со стороны государства, но и со стороны общества. Причем речь идет не столько о контроле, навязываемым армии извне, сколько об укреплении ее связей с обществом, признании военным руководством и офицерским корпусом ценностей общества, восприятии ими себя как элемента общества, но не как стоящей над ним силы, отношении к общественному мнению как к фактору, положительно влияющему на положение дел в вооруженных силах.
Общество нуждается в эффективной организации, предназначенной для защиты от внешних и внутренних угроз. Этот фундаментальный императив состоит в создании такой системы отношений между военными и гражданскими, которая бы обеспечивала максимум военной безопасности при минимальном ущербе для других общественных ценностей. Одним словом, гражданский контроль над военной организацией и военной деятельностью – это невоенный контроль, направленный на соблюдение военным ведомством и его должностными лицами законодательства, государственной и военной дисциплины, конституционного порядка.
Гражданский контроль представляет собой достаточно гибкую и многоуровневую систему. Он не может быть прерогативой одного - двух ведомств или учреждений. По форме социальной организации и степени институционализации обычно выделяются три вида гражданского контроля: властный надведомственный (государственный) контроль; общественный контроль; партикулярный (личностный) контроль.
Властный надведомственный контроль осуществляется невоенными государственными органами, которые являются внешними по отношению к армии и силовым ведомствам и не зависят от военно-административных органов. При этом вооруженные силы и другие силовые структуры находятся под полным контролем высшего государственного (гражданского) руководства, выполняют все его распоряжения, не претендуя на самостоятельную политическую роль и, как правило, не привлекаясь к урегулированию конфликтов между отдельными ветвями власти, между центральными и местными административными органами и т.д.
Наиболее эффективным является такой контроль над вооруженными силами, в котором гибко сочетаются централизация и децентрализация. Он наиболее плодотворен тогда, когда осуществляется со стороны высших законодательных, исполнительных, а также судебных органов, у каждого из которых свои функции и задачи. При правильном взаимодействии они помогают, дополняют, подправляют друг друга, сводя до минимума ошибки в руководстве военной сферой, жизнедеятельностью армии.
В абсолютном большинстве развитых стран гражданский контроль обеспечивается и тем, что во главе военного ведомства находится гражданское лицо, в задачу которого входит политическое руководство вооруженными силами. Но наиболее существенное значение здесь имеет изменение функций в составе военного министерства, призванного стать проводником не «военной линии» в стране и правительстве, а политической линии правительства в вооруженных силах.
Общественный контроль осуществляется институтами гражданского общества (политическими партиями и общественными объединениями, самодеятельными организациями, средствами массовой информации и др.). Каналы и способы их влияния на военную организацию многообразны. Они выясняют отношение населения к военной политике государства, условия службы и быта военнослужащих и другие вопросы; запрашивают и бесплатно получают от органов военного управления, предприятий и учреждений, осуществляющих военную деятельность, интересующую их информацию, не составляющую военную тайну; выступают с инициативами и предложениями по вопросам обороноспособности страны; проводят мероприятия по информированию общественности и органов государственной власти о своем отношении к планам, решениям и действиям в военной области; участвуют в общественных дискуссиях и парламентских слушаниях по вопросам военного строительства и т.д.