Развитие нормативно-технического регулирования транспортных систем ЕврАзЭС как способ ликвидации нетарифных барьеров и ограничений
Троицкий В.А.
Создание единой и эффективной транспортной системы -- ключевая задача любого регионального интеграционного объединения. Цели такого рода признаны приоритетными в документах Европейского Союза (ЕС), Североамериканского Соглашения о свободной торговле (NAFTA), Андского Сообщества, Организации общего рынка Южной Америки (МЕРКОСУР).
В соответствии с Концепцией формирования Единого транспортного пространства Евразийского экономического сообщества, утвержденной решением Межгоссовета ЕврАзЭС от 25 января 2008 г. № 374, «функционирование и работа транспортных систем рассматриваются не только как средство удовлетворения платежеспособного спроса на перевозки пассажиров и грузов, природоохранных, оборонных и других специальных требований, но и как важный фактор, способствующий расширению внутренних и межгосударственных связей в Сообществе. Они содействуют более полной реализации географических преимуществ членов ЕврАзЭС при осуществлении транзитных транспортно-экономических связей между Европой и Азией». Наряду с такими важными элементами формирования Единого транспортного пространства как: налоговая и тарифная политика, единые правила конкуренции, национальный режим учреждения и функционирования транспортных компаний, миграционная политика, использование профессиональной рабочей силы, следует рассматривать и задачу унификации технических норм в предметной области, как способ ликвидации нетарифных барьеров и ограничений и ключевой фактор интеграционного развития. Концепция формирования Единого транспортного пространства Евразийского экономического сообщества выдвигает в число первоочередных задач «рациональную гармонизацию нормативного правового регулирования транспортной деятельности, унификацию технических стандартов и транспортных технологий в государствах-членах Сообщества, в том числе на основе международных норм ЕврАзЭС, а также многосторонних соглашений и конвенций в области транспорта, принятых на международном уровне», а также говорит о необходимости проведения единой политики в области транспортной безопасности, безопасности перевозок и снижения вредного воздействия транспорта на окружающую среду, что может быть сделано путем принятия единообразных технических норм.
Традиционно процессы сближения технического регулирования государств рассматриваются с точки зрения правовой формы и экономического содержания. При сближении нормативно-технических стандартов, правил и требований процессы такого интеграционного взаимодействия происходят в двух формах: унификации и гармонизации технических норм.
Унификация и гармонизация технических стандартов различных государств в области транспорта -- два взаимосвязанных процесса, являющихся проявлением интернационализации технического регулирования. Несмотря на сонаправленность названных явлений, они существенно различаются по правовому содержанию.
Унификация технических норм -- приведение части или всего технического законодательства ряда стран в определенной сфере, в данном случае в сфере транспорта, к полному единообразию. Конвенционная форма унификации -- международный договор, подписывая или присоединяясь к которому государства принимают на себя обязательства по внесению изменений в национальное право. Гармонизация технического права выражается в деятельности органов государств, международных правительственных и в некоторых случаях неправительственных организаций, направленная на сближение и уменьшение различий в содержании технических норм.
Для России эти важные направления интернационализации правовых систем приобретают особое значение при создании общих рынков транспортных услуг и единого транспортного пространства в свете развития интеграционных объединений на постсоветском пространстве. Помимо содержания самих технических норм, возникает необходимость рассмотрения процесса их создания и места в системе права в России и других государствах региона.
Российская Федерация, равно как и государства-участники Содружества независимых государств, унаследовала советскую систему технического регулирования, многие ключевые положения которой входили в противоречие с принципами рыночной экономики. Исходя из советской доктрины, роль основного регулятора в технической сфере традиционно принадлежала государству.
В правовой системе большинства европейских государств, где в экономике сотни лет господствовали традиции свободного рынка и конкуренции, сложился иной подход к системе технического нормотворчества, где ключевым субъектом регулирования выступают отраслевые союзы и объединения хозяйствующих субъектов, профессиональные ассоциации и сообщества, и лишь в ограниченных случаях, когда затрагиваются интересы публичного характера, в нормотворческом процессе принимают участие правительства и иные органы власти. Публично-правовой аспект проявляется в таких сферах как безопасность, защита окружающей среды, государственная политика по управлению эффективностью, защита интересов потребителей, поддержка качества.
Проблему отнесения технических норм в целом и технических норм в сфере регулирования транспорта к публичному или частному праву следует считать весьма актуальной для методологии правового регулирования, правоприменения и толкования. Ранее отмечалось, что в отечественной доктрине техническое регулирование рассматривалось как функция государства. После вступления в силу ФЗ «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ ситуация стала меняться, появилась новая система технических норм и разделение на обязательно применимые и добровольные. Аналогичные реформы были проведены в ряде стран-участниц Содружества независимых государств. Так, приняты новые нормативные акты: законы Украины «О стандартизации», «О подтверждении соответствия» и «О стандартах, технических регламентах и процедурах оценки соответствия», закон Республики Казахстан «О техническом регулировании»; законы Республики Беларусь «О техническом нормировании и стандартизации» и «Об оценке соответствия требованиям технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации», закон Кыргызской Республики «Об основах технического регулирования в Кыргызской Республике», законы Республики Армения «О стандартизации» и «Об оценке соответствия». Большинством государств СНГ провозглашены цели интеграции в пространство технического регулирования ВТО, и на основании принятых новых нормативных актов, которые основывались уже на европейских принципах технического регулирования, ведется поэтапная реформа системы технического регулирования, одним из основных проявлений которой является процесс уменьшения роли государства при создании технических норм. Исходя из сказанного, в новую структуру технического регулирования в большинстве стран СНГ входят следующие подгруппы норм: обязательные к применению государственные технические регламенты, обеспечивающие жизнь и здоровье граждан, экологическую безопасность и основные права потребителей; технические стандарты разных уровней, применяемые добровольно, принимаемые специальным органом государства, но с активным привлечением к их созданию отраслевых объединений и иных заинтересованных лиц, направленные на повышение эффективности хозяйственной деятельности и улучшение качества выпускаемой продукции, оказываемых услуг и иные технические нормы. Последние -- самая сложная и разнообразная категория норм, включающая в себя стандарты организаций, научно-технических обществ.
Существенное отличие систем технического регулирования ЕС и большинства стран СНГ заключается в институциональной форме регулирования процесса стандартизации, то есть второй группы технических норм, объединяемых в большинстве стран СНГ понятием «технические стандарты». Если в большинстве европейских стран добровольно применяемые стандарты создаются негосударственными структурами и лишь санкционируются государством, то в России и ряде стран СНГ стандарты создаются и принимаются органами государства в области стандартизации с привлечением к их разработке отраслевых объединений и иных заинтересованных лиц. Отметим, что сказанное относится к внутригосударственному регулированию технических вопросов в странах ЕС. Вынося за рамки рассмотрения вопрос о статусе самого Европейского союза напомним, что правовыми документами ЕС, устанавливающими требования к продукции, являются директивы ЕС, имеющие публичный характер. Однако их регулятивное воздействие носит опосредованный характер, так как они лишь определяют цели, которые должны быть достигнуты странами -- членами ЕС, оставляя при этом возможность разрабатывать собственное законодательство для выполнения обязательных требований конкретной директивы.
Интернационализация технических требований и стандартов в области автомобильного, водного и воздушного транспорта происходит путем имплементации международных норм универсального характера в национальное законодательство государств СНГ. Такая имплементация может быть как прямой, когда действующее законодательство приводится в соответствие с международными нормами, так и опосредованной, когда нормы ЕврАзЭС или СНГ принимаются на основе универсальных технических норм, а государства-участники интеграционного объединения гармонизируют свое законодательство уже в рамках интеграционных процессов в регионе. И хотя определенная специфика, связанная например с нормотворческой деятельностью Межгосударственного авиационного комитета СНГ (МАК), в технико-правовом регулировании существует, тем не менее можно констатировать единые основы и принципы гармонизации и унификации технического регулирования деятельности данных видов транспорта. Обладает значительным своеобразием, обусловленным региональной спецификой государств-участников ЕврАзЭС и СНГ, техническое регулирование железнодорожного транспорта. Особая социальная и экономическая значимость данного вида сообщения делает его безусловным фактором интеграционного взаимодействия и ставит вопрос унификации и гармонизации технических требований к инфраструктуре железнодорожного транспорта в число важных элементов решения задачи по ликвидации нетарифных барьеров и ограничений. Подвижной состав и железнодорожная инфраструктура являются, с одной стороны, объектами повышенной опасности, а с другой -- сферой, имеющей стратегическое значение для интересов государства, а правоотношения, которые возникают в связи с железнодорожными перевозками, строительством и эксплуатацией объектов инфраструктуры, носят коммерческий, то есть частноправовой характер.
В СССР железнодорожный транспорт рассматривался как самостоятельная отрасль народного хозяйства. Техническим регулированием как одним из механизмов управления системой занималось министерство путей сообщения. Таким образом появлялись акты технического регулирования, которые по правовой природе являлись отраслевыми техническими нормами. Постановлением Правительства Российской Федерации № 585 от 18.09.2003 было создано открытое акционерное общество «Российские железные дороги», одной из задач которого в соответствии с п. 10 Устава стало обеспечение единой технической политики. Одним из элементов технической политики является и внутрикорпоративное техническое регулирование, то есть с точки зрения принципов ФЗ «О техническом регулировании» -- создание технических стандартов предприятия и иных внутренних технических норм РЖД. Фактическое положение дел с техническим регулированием в сфере железнодорожного транспорта в России существенно отличается от идеологии, заложенной в ФЗ «О техническом регулировании». Железнодорожный транспорт и его инфраструктура -- объекты повышенной опасности с одной стороны, стратегической значимости с другой и организация, оказывающая услуги миллионам потребителей ежегодно, с третьей. От его нормального, безаварийного функционирования и успешного развития зависит жизнь и здоровье людей, обеспечение военно-стратегической и экономической безопасности государства, защита окружающей среды. То есть регулятивное воздействие, направленное на непрерывное нормальное функционирование и развитие железнодорожного транспорта -- область публичного интереса и, следовательно, должна входить в объем предмета публичных отраслей права. Все это обосновывает необходимость регулирования большей части рассматриваемых общественных отношений в технической сфере путем принятия технических регламентов или иных обязательных технических норм, исходящих от государства в лице его уполномоченных органов. Отметим, что так как железнодорожный транспорт -- это сложная единая система, включающая в себя подвижной состав, инфраструктуру, непосредственно связанную с движением (путевое хозяйство, контактную сеть, устройства СЦБ и др.), и вспомогательную инфраструктуру, вопрос обеспечения работы этого вида транспорта -- это вопрос обеспечения работы всех элементов названной системы. Ситуацию с распространением категории «публичный интерес» не стоит абсолютизировать. Большая разновидность общественных отношений в технической сфере на сетях железных дорог не влияет на безопасность жизнедеятельности, экологию и даже права потребителей. Скажем технические нормы, утверждающие стандарты окраски подвижного состава или корпоративный стандарт оформления станций не оказывают прямого влияния на названные объекты публичного интереса и безусловно не относятся к сфере компетенции государственного технического регулирования. Однако большая часть технических правил, регулирующих вопросы строительства объектов инфраструктуры, производства и эксплуатации оборудования, комплектующих и подвижного состава, действующих на сети железных дорог, как раз и имеет целью обеспечение названных выше публичных интересов государства. В этом смысле большинство технических норм в названной области должны относиться к административному праву. Однако на практике мы наблюдаем несколько иную картину.
Целесообразно выделить четыре основных группы технических норм, применяемых в сфере строительства и эксплуатации железнодорожных объектов в России. Первая -- универсальные нормативные акты, то есть акты технического регулирования не созданные исключительно для применения в связи с функционированием данной транспортной системы.
Еще одна группа -- специальные акты -- законы и акты правительства Российской Федерации, к которым, в частности относится федеральный закон «О железнодорожном транспорте», Постановление Правительства РФ от 15 июля 2010 года № 525 «Об утверждении технического регламента о безопасности инфраструктуры железнодорожного транспорта», № 524 «О безопасности железнодорожного подвижного состава», № 533 «О безопасности высокоскоростного железнодорожного транспорта» и т.д. К этой же группе относятся и продолжающие действовать акты государственного технического регулирования СССР и Российской Федерации, принятые до вступления в силу ФЗ «О техническом регулировании» 2004 г. (ГОСТ, СНиП). Третья группа -- отраслевые акты технического регулирования, издаваемые органами государства. Отраслевые акты в сфере технического регулирования железнодорожного транспорта до 2004 г. принимались государством в лице министерства путей сообщения, совмещавшего в одном лице хозяйствующего субъекта и регулятора. Нормотворчество МПС представляло собой многообразную, но согласованную и иерархичную линейку нормативных актов, включавшую в себя нормативные акты министерства и его подразделений -- департаментов и, в некоторых случаях, территориальных подразделений -- дорог. После создания ОАО «РЖД», с точки зрения действующей в России доктрины технического регулирования, функции регулятора должны были перейти к министерству транспорта и созданному в его структуре федеральному агентству железнодорожного транспорта. Данный орган исполнительной власти действительно выполняет ряд функций в области технического регулирования, в частности организует работу по стандартизации и подтверждению соответствия, для чего в рамках агентства создан регистр сертификации на федеральном железнодорожном транспорте. Однако значительная часть функций в сфере государственного технического регулирования, которая принадлежала МПС, ФАЖТ не перешла. В этой связи, особого внимания заслуживает четвертая группа технических норм в рассматриваемой области -- акты ОАО «РЖД».
Доктринальный подход к техническому регулированию, заложенный в основу ФЗ «О техническом регулировании», все процессы, напрямую затрагивающие жизнь и здоровье людей, безопасность государства и права потребителей, предлагает регулировать техническими регламентами, которых на данный момент принято три и которые вступят в силу через три года после их опубликования, то есть в июле 2013 г. В развитие данных регламентов должны приниматься технические стандарты добровольного применения, и эта работа, как было отмечено выше, координируется Росжелдором. А вопросы, напрямую не влияющие на безопасность государства, жизнь и здоровье людей и права потребителей, сопутствующие решению технологических и организационно-технические задач производства (оказания услуг), должны регулироваться внутрикорпоративными техническими нормами. Можно ли говорить о том, что нормы, принимаемые подразделениями ОАО «РЖД», не являются охранительными и не оказывают прямого влияния на названные объекты публичного интереса государства? Трудно сформулировать однозначный ответ на этот вопрос по причине многообразия видов технических норм, принимаемых РЖД, и объектов, на которые направлено их регулятивное воздействие, поэтому более корректной будет следующая формулировка исследуемой проблематики: существуют ли технические нормативные акты ОАО «РЖД», оказывающие прямое влияние на жизнь и здоровье людей, безопасность государства или охраняемые государством права потребителей? Для ответа на этот вопрос рассмотрим некоторые примеры объектов правовой охраны, которые включены в технический регламент Российской Федерации «О безопасности инфраструктуры железнодорожного транспорта», с целью провести функциональный сравнительный анализ с объектами, не попавшими под регулятивное воздействие названного регламента, но в отношении которых действуют нормы ОАО «РЖД». Рассмотрим систему токосъема, в которой участвует контактная сеть и токоприемники подвижного состава. Технический регламент регулирует и требует обязательного подтверждения соответствия техническим нормам опор контактной сети, контактного провода и токоприемников. В то же время, по мнению многих специалистов [см. напр. 1, 4, 6], контактная сеть и токоприемник являются единой системой, обеспечивающей токосъем для электропоездов, и подход к обеспечению безопасности, работоспособности и надежности этой системы возможен только комплексный. Такой подход представляется технически оправданным, неработоспособность или недостаточная надежность отдельных элементов может привести к выходу из строя системы в целом. Важность применения надежных и надлежащих типов консолей, стыковых зажимов, несущего троса эквивалентна важности применения надлежащего контактного провода, опор или токоприемника, последствия выхода из строя любого из названных элементов могут быть также эквивалентны. Следовательно, и подход к обеспечению безопасности всей системы также должен быть комплексным, одинаковым должен быть уровень требований к надежности и безопасности отдельных элементов системы и системе контроля качества. Все это не дает оснований говорить о технических правоотношениях, являющихся предметом регулирования технических нормативных актов РЖД, как о «не имеющих прямого отношения к защите жизни и здоровья людей, безопасности государства и правам потребителя», то есть, с точки зрения предмета и объекта правового регулирования не позволяет охарактеризовать данные нормы как внутрикорпоративные. Но тем не менее, источники права именно этого вида -- нормативные акты юридических лиц -- содержат основной объем такого рода технических норм, регулирующих вопросы строительства и эксплуатации системы электрификации на российском железнодорожном транспорте. Названная проблема поднималась в 2006 г. в «Концепции развития системы технического регулирования на железнодорожном транспорте», разработанной Департаментом государственной политики в области железнодорожного транспорта Министерства транспорта Российской Федерации.