Статья: Развитие территориальной организации местного самоуправления на примерах Германии (Бавария) и России. тенденции к укрупнению муниципальных образований

РАЗВИТИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ПРИМЕРАХ ГЕРМАНИИ (БАВАРИЯ) И РОССИИ. ТЕНДЕНЦИИ К УКРУПНЕНИЮ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Гришко Н.В.,

студентка 2 курса магистратуры, факультет «Государственного

и муниципального управления» Сибирский институт управления - филиал РАНХиГС

при Президенте РФ, г. Новосибирск Научный руководитель: Новокрещенов А.В., д-р социол. наук, профессор

Аннотация

В статье рассматриваются проблемы укрупнения муниципальных образований в России и постепенного замещения двух уровней местного самоуправления одноуровневой системой. Для исследования проблемы было проведено сравнение с опытом территориальной организации местного самоуправления в федеральной земле Баварии.

Ключевые слова: местное самоуправление, территориальная организация, община, городской округ, муниципальный округ, укрупнение муниципальных образований.

Annotation

The article deals with the problems of consolidation of municipalities in Russia and the gradual replacement of two levels of local government with a single-level system. To study the problem, a comparison to the experience of the territorial organization of local government in the federal state of Bavaria was made.

Keu words: local government, territorial organization, commune, city district, municipal district, consolidation of municipalities.

Российское законодательство о местном самоуправлении в последнее время претерпевает значительные изменения. Больше всего эти изменения касаются территориальной организации местного самоуправления. Основным законом, регулирующим местное самоуправление в России, является Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». За период его существования Федеральными законами не раз вносились поправки, корректирующие типы и состав муниципальных образований. В центре внимания сейчас выступают городские и муниципальные округа. Требования к составу территорий городского округа в 2015, 2017 и 2019 гг. менялись от просто городского поселения к одному или нескольким населенным пунктам без требования к типу населения и, наконец, до включения такого требования о наличии не менее двух третей городского населения. Муниципальные округа стали следующей ступенью к приближению местного самоуправления к одноуровневой системе. Однако, при изначальной разработке Федерального закона №131-ФЗ за образец была взята немецкая двухуровневая модель местного самоуправления как особо эффективная и проверенная временем.

Практически во всех федеральных землях Германии существует двухуровневая система местного самоуправления, в Баварии - трёхуровневая. Рассматривая последние изменения в территориальной организации местного самоуправления в России и Германии, прослеживается общая тенденция к укрупнению муниципальных образований. В России наблюдается ускорение темпов реформирования системы местного самоуправления до одного уровня. Предлагается сравнить дрейф территориальной организации местного самоуправления в Германии и России, чтобы оценить и минимизировать возможные негативные последствия подобных преобразований на местном уровне.

Местное самоуправление Германии имеет давнюю историю. Являясь одним из основных принципов демократии, право на местное самоуправление закреплено, как и в России, не только в Основном законе ФРГ от 1949 года, но и на земельном уровне, например, в Конституции Федеральной земли Баварии.

В 1 пункте статьи 28 Основного закона ФРГ прописано, что в землях, районах и общинах народ должен иметь свое представительство, возникающее посредством всеобщих, прямых, свободных, равных выборов при тайном голосовании. Grundgesetz fьr die Bundesrepublik Deutschland vom 23.05.1949 [Электронный ресурс]. (Дата обращения: 17.10.2020) Значит, в качестве основных территориальных единиц местного самоуправления Основной закон закрепил общины и районы и установил возможность формирования союзов общин.

Детальная регламентация местного самоуправления отнесена к ведению 16 федеральных земель, поэтому каждая земля может устанавливать свои особенности территориальной организации местного самоуправления на основании исторических традиций и экономической обоснованности.

В большинстве земель Германии местное самоуправление представлено двумя уровнями: общинами на одном уровне как изначальными и наиболее приближенными к населению территориальными образованиями, районами и городами, на входящими в состав районов - на втором уровне местного самоуправления. Именно такая модель была взята за основу при формировании местного самоуправлении в России. На нижнем уровне в российской системе выступали городские и сельские поселения, второй уровень территориальной организации образовывали муниципальные районы. Городские округа уже являлись предпосылкой одноуровневой системы местного самоуправления.

Отличается от других федеральная земля Бавария, которая содержит не два, а три уровня местного самоуправления. Здесь местное самоуправление образует нижний уровень - общины (Gemeinde), средний уровень - районы (Landkreis) и города, не входящие в состав района (kreisfreie Stдdte), верхний уровень - округа (Bezirk). На одном уровне с общинами выделяют также рынок (Markt) и город (Stadt).

Все три уровня имеют разный спектр задач, которые они выполняют равноправно и независимо друг от друга. За общинами закреплено право управления местными делами, которое они исполняют независимо и под собственную ответственность без вмешательства других уровней. Маленькие общины могут являться членами муниципального административного объединения (Verwaltungsgemeinschaft). Это объединение не является отдельным видом общин, а представляет собой объединение соседних общин, которое осуществляет управление переданными с других уровней задачами.

Положение о районах предоставляет районам Баварии право самостоятельно регулировать вопросы, выступающие за рамки полномочий общин или «надместные» вопросы и не выходящие за пределы функционирования конкретного района.

Округа имеют право регулировать и управлять делами, которые выходят за рамки компетенций и возможностей районов и общин, не входящих в район, но только в пределах данного округа. Kommunale Selbstverwaltung / Bayerisches Staatministerium des Innern, fьr Sport und Integration [Электронный ресурс]. - (Дата обращения: 10.01.2020)

Особенную форму муниципалитета образуют большие районные города и города, не входящие в состав района, компетенция которых совмещает в себе регулирование вопросов общин и районов.

Территориальная организация местного самоуправления ФРГ подвергалась изменениям в периоды тех или иных реформ. Существенные изменения в территориальной организации наблюдались в местном самоуправлении Баварии в послевоенный период и продолжались до 1972 года (табл. 1).

Таблица 1. Изменение числа районов и городов, не входящих в состав района в Баварии с 1945 по 1972 гг.

Реформа 1971-1980 гг. была самой масштабной реформой в области местного самоуправления в Баварии. Целью этой реформы было создание более эффективных общин посредством укрупнения административных единиц.

Территориальная реформа 1971-1980 гг. была разделена на два временных этапа:

1. Районная реформа 1971-1972 гг. - реорганизация земель Баварии на районы и города, не входящие в состав районов;

2. Местная территориальная реформа с 1972 года на уровне общин: осуществлялась добровольно, в 1978 завершилась принудительным присоединением.

Районы и города, не входящие в состав районов, зачастую были слишком маленькими и экономически недостаточно сильными для задач, поставленных перед ними: управление в сферах здравоохранения, образования и других важных сферах. Также именно большие районы с хорошо развитой инфраструктурой были привлекательными для размещения промышленных предприятий и ведения торговли.

В рамках первого этапа с целью создания экономически сильных территориальных единиц из ранее существовавших 143 районов в общем был образован 71 район. 23 из 48 городов, не относящихся к району, потеряли свою независимость и получили название больших районных городов (районных центров). После реформы средняя численность населения района должна была составлять около 100 000 жителей, также в городах, не входящих в состав района, должна была достигать 50 000 человек.

По результатам второго этапа число баварских общин с 6 962 в 1970 году сократилось до 2 056 входящих в состав района общин. Более 900 общин были к тому же членами союза административных единиц. Gemeindegebietsreform in Bayern / Wцrterbьcher und Enzyklopдdien auf der Academic [Электронный ресурс]. - (Дата обращения: 13.01.2020) Средняя численность населения одной общины должна была составлять от 3000 до 5000 жителей.

После данной реформы территориальная организация местного самоуправления в Баварии сохранилась без изменений. В таблице 2 представлена численность трех уровней местного самоуправления в Баварии за 2019 год.

Таблица 2. Число муниципальных образований и иных территориальных объединений Баварии на 2019 год

Население, несогласное с отнесением их к непривычным районам либо объединением с другой общиной, негативно приняли данную реформу. На местах происходили ожесточенные политические столкновения, в отдельных случаях благодаря сопротивлению горожан удалось вернуть к самостоятельности некоторые населенные пункты.

Для того, чтобы сгладить переход отнесения общин к конкретному району, им разъясняли положительный эффект от произведенных преобразований. Так, община Дорнах, численность которой была около 500 жителей, при присоединении к почти 3-х тысячному Ашхайму не только сохранила фактическую самостоятельность, но получала ряд особых прав. По различным договорам, община Дорнах сохранила за собой права на многие организации и территории, принадлежащие ей до объединения: организации культуры и досуговые организации, охотничье угодье, пожарная часть, которая осталась самостоятельной организацией. При объединении данных общин особо важным было также соблюсти историческое единство. В этой связи важную роль сыграла общность католических церквей в Дорнахе и Ашхайме, наличие общего вокального мужского коллектива, общества ветеранов, а также футбольной команды Ашхайма, в составе которой всегда играли жители Дорнаха. Wejsada S., Irmengard G. “Ich bin dafьr, den Orten ihre Identitдt zu lassen“ // Sьddeutsche Zeitung. - Der 17. Mai 2018 (Дата обращения: 13.01.2020)

Особенно важно учитывать исторически сложившиеся традиции и иные особенности населенных пунктов при реформировании территориальной организации наиболее приближенного к населению уровня управления, чтобы не нарушать целостность и единство территории и населения в нем. Опыт на примере с общинами Дорнах и Ашхайм являются показательным для России. Более взвешенный и тщательно продуманный подход к реформированию позволит сохранить идентичность мест, создать более сильные муниципальные образования и предотвратить волнения среди местного населения объединяемых территорий.

Что касается местного самоуправления в России, то вопросы его организации и осуществления регулирует Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В статье 10 данного Федерального закона установлено, что «местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, муниципальных и городских округах и на внутригородских территориях городов Федерального значения¹⁶. Законы субъектов РФ вправе утверждать норму, на основании которой в городских округах местное самоуправление может осуществляться на территориях внутригородских районов. Таким образом, федеральное законодательство в виде закона закрепляет полный перечень возможных муниципальных образований, а законодательство субъектов осуществляет дальнейшее утверждение и регулирование в связи с особенностями региона.

В Российской Федерации территориальная организация местного самоуправления до сих пор претерпевает изменения. Так, к 2016 году в Российской Федерации подобные изменения произошли 97 раз, из них в 51 случае речь шла об изменении границ муниципальных образований, в 45 -- о преобразовании муниципальных образований и в одном случае -- об упразднении. В целом количество российских муниципальных образований с 1 января 2016 г. по 1 мая 2017 г. сократилось на 265 муниципалитетов. В ряде субъектов произошли комбинированные преобразования, а именно 22 муниципальных района были преобразованы в городские округа.

Рассматривая число муниципальных образований в Сибирском федеральном округе за 3 последних года, заметно постепенное сокращение сельских поселений (табл. 3). Также по данным 2019 года число городских поселений уменьшилось на 2 в связи с наделением в 2018 году 2 городских поселений Забайкальского края статусом сельских поселений. Резкое сокращение числа муниципальных образований в 2019 году связано с отнесением в октябре 2018 года республики Бурятия и Забайкальского края по Указу Президента РФ к Дальневосточному округу.