Статья: Развитие территориальной организации местного самоуправления на примерах Германии (Бавария) и России. тенденции к укрупнению муниципальных образований

Главными реформами последних лет в России является реформирование городских округов и введение муниципальных округов, предполагающих постепенный переход к одноуровневому местному самоуправлению.

Таблица 3. Число муниципальных образований в Сибирском федеральном округе в 2017-2019 гг. 17

Городские округа стали образовываться со вступлением в силу Федерального закона №131-ФЗ, и уже дважды претерпевали изменения. Федеральным законом от 03.04.2017 г. №62-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было внесено изменение в состав и способ образования городских округов, которым по данному Федеральному закону считается не одно городское поселение, а один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов без требования к типу населения. Формирование городского округа проводится на основе муниципальных районов двумя способами: либо путем объединения всех поселений района в городское поселение с последующим наделением этого муниципального образования статусом городского округа, либо путем объединения с уже существующим городским округом поселений граничащего с ним муниципального района.

Как правило, такие муниципальные образования имеют большую территорию и могут состоять из десятков населенных пунктов, расположенных на различном удалении от административного центра.

Следующий федеральный закон от 01.05.2019 № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» кардинальным образом поменял требования к городскому округу и ввел новый тип муниципального образования -- муниципальный округ.

Теперь городским округом является муниципальное образование, состоящее из одного или нескольких объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, не менее 2/3 жителей которого проживает в городах и (или) иных городских населенных пунктах. То есть образование городских округов без городов стало невозможным.

Муниципальными округами могут стать несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. Введение муниципальных округов позволило объединять населенные пункты, находящиеся на большом удалении друг от друга, что в случае с городским округом является противоречивым с самим названием данного типа муниципального образования.

Муниципальные и городские округа имеют одинаковый перечень вопросов местного значения, закрепленный в статье 16 Федерального закона № 131 -ФЗ, но различаются по характеру территорий, которые могут быть включены в их границы.

Появление городских и муниципальных округов на основании муниципальных районов является предпосылкой для перехода на одноуровневое местное самоуправление и замещение территорий всех субъектов РФ городскими и муниципальными округами. С 2014 наблюдается непрерывное увеличение числа городских округов (рис. 1).

Преобразовывать городские округа, созданные на базе муниципальных районов, в муниципальные округа, региональные власти не спешат. На данный момент известно о шести случаях создания муниципальных округов, четыре в Пермском крае, два в Тверской области. Во всех этих случаях муниципальные округа создавались на базе муниципальных районов.

Введение новых типов муниципальных образований позволяет решить ряд проблем. В качестве положительных целей создания городских и муниципальных округов выделяют:

1. Экономия бюджетных средств за счет:

а)сокращения количества сотрудников органов местного самоуправления;

б)отказа от выборов глав и депутатов представительных органов поселений; муниципальный самоуправление германия

в)более продуктивного привлечения федеральных денег за счет участия в различных государственных программах.

2. Сбалансированное развитие территории.

3. Повышение качества оказания муниципальных услуг.

4. Единые тарифы на услуги ЖКХ, транспорт.

5. Единые правила благоустройства.

6. Единый подход к налоговой политике и др. Выжутович В. Укрупнить до округа // Российская газета. - 14 мар. - 2019. - №57(7815) (Дата обращения: 14.01.2020)

Однако, эксперты выделяют и отрицательные последствия образования городских и муниципальных округов. Так, научный сотрудник Центра комплексных социальных исследований Института социологии РАН Роман

Петухов выделяет следующие возможные негативные последствия создания городских и муниципальных округов:

1. Местное самоуправление отдаляется от населения во всех смыслах. Удаленность населенный пунктов от административного центра увеличивается в 2-3 раза. Как следствие население затрачивает больше времени и средств на дорогу для получения государственных и муниципальных услуг.

2. Отток населения из периферийных районов и, снижение и так низкой плотности населения в некоторых регионах. Люди стремятся быть ближе к административному центру, к власти, потому что именно там зачастую расположена более развитая инфраструктура: больница, хорошая школа, органы власти и МФЦ по предоставлению государственных и муниципальных услуг, конкурентоспособные работодатели.

3. Удар по местной элите. При реорганизации органов местного самоуправления в населенных пунктах, утративших статус муниципального образования, кадры теряют свою работу либо получают рабочее место в административном центре. Вынужденная дорога до работы и обратно может привести к переезду в административный центр, что повлечет за собой сокращение образованного населения в удаленных населенных пунктах.

4. Деградация периферии следует после предыдущих пунктов.

5. Создание больших «серых зон», которые не контролируются ни часто отсутствующими органами внутренних дел на местах, ни местной властью.

6. Необходимость внесения изменений в правоустанавливающие документы организаций, что осуществляется на платной основе. “Преобразования муниципальных районов в городские округа и их последствия // Роман Петухов/ Youtube (Дата обращения: 14.01.2020)

Как правило, местные администрации поселений продолжают выполнять свои функции на правах территориальных органов городского или муниципального округа, а бывшие главы поселений или главы местной администрации назначаются руководителями этих органов. Поэтому утверждение об экономической эффективности не является достоверным.

В то время, как в России только предстоит оценить глобальный эффект укрупнения муниципальных образований, немецкие исследователи на опыте отдельных федеральных земель Германии и других европейских стран оценили негативные последствия подобных территориальных реформ.

На примере немецкого опыта территориальных преобразований на местном уровне, исследователи Дрезденского филиала ведущего исследовательского института Германии - ГБЮ в качестве негативных эффектов укрупнения муниципалитетов отмечают отчуждение жителей и снижение участия в выборах, а институт исследования общественного мнения FORSA показывает на процентах снижение доверия населения к бургомистру в общинах с большим числом населения, доказывая факт о том, что удовлетворенность жителей муниципальной политикой в малых муниципалитетах, где политика и политики гораздо ближе к жителям, существенно выше, чем в крупных.

Рассматривая опыт укрупнения в восточных федеральных землях Германии, руководитель института БОК^А дает оценку, что выгода в виде повышения эффективности и снижения издержек практически нигде не наблюдалась. Негативные последствия напротив проявлялись в полной мере в виде снижения активности участия в выборах, степени самоидентификации людей и связанной с этим любви к малой родине, снижения авторитетности местных властей в глазах жителей, снижения уровня доступности услуг, отчуждения власти и жителей и т.д. Маркварт Э., Францке Й. Территориальное реформирование местного самоуправления в Германии и России на современном этапе // Пространственная экономика. - 2017. - №3. - С.:40-61. (Дата обращения: 19.02.2020)

Итак, сравнив реформы территориальной организации местного самоуправления в Германии и России, можем заметить схожие и отличающиеся моменты. Так, основной целью преобразований является создание сильных муниципальных образований, сокращение числа маленьких поселений (общин) посредство объединение их в большие. Увлечение территориальной удаленности административного центра от населенных пунктов, что выделяется основной многокомпонентной проблемой в России, не является в Германии большим вызовом, так как территории муниципальных образований и расстояния между ними не столь существенны, как в России. Так же в немецких законодательных актах о местном самоуправлении нет требований к максимальной удаленности административного центра от населенных пунктов. Общим является риск замедления развития периферийных территорий по сравнению с административным центром. Чтобы избежать негативного опыта реорганизации муниципальных образований в России, необходимо применить опыт Германии в следующем: преобразование территорий допустимо только в тех случаях, если при этом соблюдаются интересы местного населения, иначе идея укрупнения муниципальных образований будет иметь только негативный характер.

Библиографический список

1. Grundgesetz fьr die Bundesrepublik Deutschland vom 23.05.1949

[Электронный ресурс]. - Режимдоступа:https://www.gesetze-im-

intemet.de/gg/BJNR000010949.html (Дата обращения: 17.10.2020).

2. Gemeindegebietsreform in Bayern / Wцrterbьcher und Enzyklopдdien

auf der Academic [Электронныйресурс].- Режим доступа:

https://deacademic.com/dic.nsf/dewiki/502508 (Дата обращения: 13.01.2020)

3. Kommunale Selbstverwaltung / Bayerisches Staatministerium des

Innern, fьr Sport und Integration [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.stmi.bayern.de/kub/komselbstverwaltung/index.php(Дата

обращения: 10.01.2020).

4. Wejsada S., Irmengard G. “Ich bin dafьr, den Orten ihre Identitдt zu lassen“ // Sьddeutsche Zeitung. - Der 17. Mai 2018 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.sueddeutsche.de/muenchen/landkreismuenchen/sz- serie-zusammengerauft-ich-bin-dafuer-den-orten-ihre-identitaet-zu-lassen- 1.3973195 (Дата обращения: 13.01.2020).

5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06 октября 2003 года №131 -ФЗ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_44571/ (Дата обращения: 13.01.2020).

6. Васильченко Д.Г. К вопросу о территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе развития // Вестник воронежского института экономики и социального управления. - 2019. - №1. - С.: 43-46. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://elibrary.ru/item.asp?id=37367721 _(Дата обращения: 13.01.2020).

7. В 2019 году в России появились муниципальные округа. Что еще изменилось в законе о МСУ и как это работает на практике - обзор Романа Петухова / Комитет гражданских инициатив. - 06 ноя. - 2019. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://komitetgi.ru/analytics/4162/ (Дата обращения: 14.01.2020).

8. Выжутович В. Укрупнить до округа // Российская газета. - 14 мар.

- 2019.-№57(7815) [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

https://rg.ru/2019/03/14/vyzhutovich-municipalnyj-okrug-eto-ekonomiia- biudzhetnyh-sredstv.html (Дата обращения: 14.01.2020).

9. Маркварт Э., Францке Й. Территориальное реформирование местного самоуправления в Германии и России на современном этапе // Пространственная экономика. - 2017. - №3. - С.:40-61. [Электронный ресурс].

- Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/territorialnoe-reformirovanie- mestnogo-samoupravleniya-v-germanii-i-rossii-na-sovremennom-etape/viewer (Дата обращения: 19.02.2020).

10. «Преобразования муниципальных районов в городские округа и их последствия // Роман Петухов» / Youtube [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.youtube.com/watch?v=_pKkWKvJifs (Дата обращения: 14.01.2020).

11. Число муниципальных образований по субъектам Российской Федерации / Федеральная служба государственной статистики [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.gks.ru/storage/mediabank/munst.htm.