8 июня 1906 г. перед депутатами впервые выступил министр внутренних дел П.А. Столыпин, который в числе прочего привел статистику террористических актов, совершенных в отношении должностных лиц в период с октября 1905 г. по апрель 1906 г. Согласно сведениям министра, всего пострадало 671 должностное лицо, из которых было убито 288 человек, остальные ранены; в дополнение к этому было совершено еще 156 неудачных покушенийСтолыпин П.А. Я верю в Россию! / сост. В. Яськов. М.: Эксмо, 2012. С. 86.. По мнению П.А. Столыпина, именно систематический террор и совершение иных сопутствующих преступлений вынуждали правительство принимать чрезвычайные меры по охране общественного порядка, а также регулярно вводить на отдельных территориях специальные административно-правовые режимы: положения усиленной и чрезвычайной охраны и военное положение. Однако депутаты к проблеме террора относились несколько иначе. Парламентарии вообще не рассматривали терроризм в качестве преступления: в их выступлениях террористы представали народными героями, мужественными борцами за справедливость и даже святыми. В свою очередь, жертв политического террора депутаты объявляли тиранами, извергами и истязателями, при этом о простых людях, пострадавших в ходе многочисленных терактов, члены парламента вообще предпочитали не вспоминатьСтолыпин П.А. Указ. соч. С. 1487-1496.. Неудивительно, что причины развития террора депутаты нашли в неверном политическом курсе российского правительства, которое не только не занималось соблюдением прав и свобод человека и гражданина, но и совершало насилие в отношении своего народа. Отдельные депутаты, например Я.Я. Теннисон, отмечали, что именно правительство должно нести ответственность за террор в РоссииСтолыпин П.А. Указ. соч. С. 908..
В конечном счете, с одной стороны, развитие революционной обстановки в стране, выраженное в подготовке общероссийской забастовки, многочисленных волнений, беспорядков и терактов, а с другой - нежелание Государственной думы поддерживать конструктивный диалог с правительством привели к тому, что П.А. Столыпин на одном из заседаний Совета министров выступил с инициативой обращения к Николаю II с просьбой распустить Думу. Инициатива министра внутренних дел была единогласно поддержана другими членами правительства. В результате 8 июля 1906 г. императором был подписан Указ о роспуске парламента и назначении даты созыва 2-й Государственной думы на 20 февраля 1907 г.ПСЗ РИ. Т. 26. №28103. С. 738-739. Одновременно с этим 8 июля 1906 г. император подписал Указ, объявлявший Санкт-Петербург и Санкт-Петербургскую губернию в положении чрезвычайной охраны. Причина принятия такого нормативного акта была очевидной: государственная власть опасалась волнений и беспорядков, которые могли возникнуть в связи с роспуском Государственной думы. В декабре 1906 г. действие объявленного положения чрезвычайной охраны было продлено еще на 6 месяцев. Кроме того, 5 августа 1906 г. на срок не более 1 года было продлено действие Положения об охране 1881 г.ПСЗ РИ. Т. 26. №28204. С. 784-785. Вообще, в этот период практически на всей территории России действовал тот или иной исключительный административно-правовой режим. К середине 1906 г. лишь в 5 из 87 губерний России не было объявлено исключительное положениеИзгоев А. П.А. Столыпин. Очерк жизни и деятельности. М.: Книгоиздательство К.Ф. Некрасова, 1912.
С. 42..
В последующие годы практика учреждения административно-правовых режимов сохранилась. Так, 4 апреля 1907 г. принят Именной высочайший указ «О продлении срока действия, введенного в городах Кишиневе и Аккермане, Бессарабской губернии, положения усиленной охраныПСЗРИ. Т. 27 (1907). Ч.1. №29046. С. 206.. Срок действия исключительного положения был продлен на один год, а именно до 8 апреля 1908 г. 8 апреля 1907 г. принят Именной высочайший указ «Об объявлении города Брянска с его уездом Орловской губернии, в положении усиленной охраны»ПСЗРИ. Т. 27 (1907). Ч.1. №29053. С. 208.. Данный административно-правовой режим устанавливался указом сроком на 1 год. 30 июля 1907 г. принят Именной высочайший указ «О продлении срока действия, введенного в городе Бийск и его уезде положения чрезвычайной охраны и об оставлении сел Змеиногорского, с уездом, в состоянии усиленной охраны»ПСЗРИ. Т. 27 (1907). Ч.1. №29435. С. 475-476.. Этим указом в отдельных местностях Томской губернии были продлены сроки действия соответствующих административно-правовых режимов: в Бийске на 6 месяцев (до 27 января 1908 г.), в обозначенной сельской местности на 1 год (до 22 июля 1908 г.). 1 августа 1907 г. принят Именной высочайший указ «О продлении срока действия введенного в городе Севастополь положения чрезвычайной охраны и об оставлении остальных местностей названной губернии в состоянии усиленной охраны»ПСЗРИ. Т. 27 (1907). Ч.1. №29442. С. 479.. Срок действия положения чрезвычайной охраны продлен на 6 месяцев (до 9 февраля 1908 г.), а состояние усиленной охраны остальных местностей губернии было продлено на 1 год (до 9 августа 1908 г.). 1 августа 1907 г. принят Именной высочайший указ «Об объявлении Жиздринского уезда, Калужской губернии, в положении усиленной охраны»ПСЗРИ. Т. 27 (1907). Ч.1. №29443. С. 479.. Данный уезд был объявлен в положении усиленной охраны сроком на 1 год ввиду «необходимости усиления мер полицейской охраны». 1 августа 1907 г. также принят Именной высочайший указ «О продлении срока действия введенного в Ковенской губернии положения усиленной охраны»ПСЗРИ. Т. 27 (1907). Ч.1. №29445. С. 480.. Действие установленного административно-правового режима было продлено сроком на 1 год (до 12 августа 1908 г.).
5 августа 1907 г. принят Именной высочайший указ «О продлении срока действия Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия и о дальнейшем оставлении некоторых местностей Империи в состоянии усиленной охраны»ПСЗРИ. Т. 27 (1907). Ч.1. №29454. С. 483-484.. Пункт 1 указа продлевал на 1 год (до 4 сентября 1908 г.) действие Положения об охране от 14 августа 1881 г. Указ также продлевал на 1 год действие усиленной охраны в Харьковской (кроме самого г. Харькова с уездом), Подольской и Волынской губерниях, а также в отдельных местностях Владимирской губернии. Примечательно, что указ в качестве местности, на которой может вводиться соответствующий административно-правовой режим, определял не только территории исходя из установленных элементов административно-территориального деления в государстве, но и конкретные предприятия. Так, этим же указом был определен состоящим в положении усиленной охраны «железоделательный завод Пастухова Черкасского округа области войска Донского»ПСЗ РИ.Т. 27 (1907). Ч. 1. №29454. С. 483..
Особое внимание следует обратить на п. 3 Указа от 5 августа 1907 г., который устанавливал, что в местностях, не оговоренных особым образом на предмет введения в них соответствующего правового режима, необходимо «сохранить на тот же срок действие ст. 28-31 Положения об охране. Эти статьи образуют Раздел IV Положения “Правила для местностей, не объявленных в исключительном положении”». Такая конкретизация действия отдельных статей представляется по меньшей мере странной, поскольку указ продлевал действие всего Положения. С какой целью было сделано это уточнение, неясно. Вообще, проблема нормотворчества и качества юридической техники представлялась довольно актуальной, особенно при принятии нормативных актов организационно-управленческого характера. В частности, при установлении сроков действия правовых режимов законодатель последовательно продлевал действие прежних нормативных актов, не обращая должного внимания на однозначность понимания величины этих сроков: нередко формулировка «сроком на один год» дополнялась в указе установлением иной, не соотносящейся с ней по времени конечной даты действия акта.
Таким образом, чрезвычайное законодательство об охране государственного порядка и общественного спокойствия продолжало действовать, что, по мнению П.А. Столыпина, было вполне закономерным явлением, поскольку новые законы, которые могли бы прийти на смену законам чрезвычайным, так и не были созданы.
Опасения российского правительства на предмет активации волнений в связи с роспуском Государственной думы были не напрасными. Действительно, уже в июле 1906 г. в революционной среде, помимо реализации многочисленных терактов, все чаще стали предприниматься попытки организации массовых волнений и беспорядков, в том числе и общероссийского масштаба. Органы политического сыска с проблемой организации массовых волнений, в отличие от предотвращения многочисленных терактов, в целом справлялись, заблаговременно получая оперативную информацию о планах и замыслах революционеров. Так, 17 июля 1906 г. начальникам губернских жандармских управлений и охранных отделений была направлена шифртелеграмма директора Департамента полиции №2075 «О мерах по предотвращению развития революционного движения»ГАРФ.Ф.102. Оп. 260. Ед.хр. 280. Л. 1., из содержания которой следовало, что российские власти были ознакомлены с постановлением Центрального комитета Партии социалистов-революционеров, согласно которому местным организациям было поручено «перейти к решительным действиям, направив их на возбуждение массовых беспорядков в крестьянстве и войсках, а также приступить к широкому партизанскому и массовому террору». 18 июля 1906 г. директором Департамента полиции была направлена на места еще одна шифртелеграмма «Об усилении борьбы с терроризмом» - №2076ГАРФ.Ф.102. Оп. 260. Ед.хр. 280. Л. 3., предписывавшая начальникам губернских жандармских управлений и охранных отделений «ввиду участившихся случаев нападений революционеров на правительственных и частных лиц, равно финансовые учреждения и железнодорожные линии... напрячь все усилия к разоблачению террористических групп». Кстати, на обеспечение общественного спокойствия на железной дороге органы полиции обращали особое внимание: 7 августа 1906 г. начальникам жандармских полицейских управлений железных дорог было направлено секретное отношение Департамента полиции №13359 о принятии соответствующих предупредительных мер в связи с подготовкой всеобщей железнодорожной забастовкиГАРФ.Ф.102. Оп. 260. Д. 15. Л. 18-18 (об).. Данное указание было обусловлено тем, что 29 июля 1906 г. Центральным забастовочным Комитетом Харьково-Николаевской железной дороги была подготовлена программа всеобщей забастовки, планируемой к проведению в сентябре 1906 г., согласно которой бастующие должны были предпринять следующие меры:
— организовать террористические акты против административных лиц, и прежде всего против военных чинов с целью лишить военные части командования;
— в установленное время привести в негодность подвижной состав карательных поездов либо организовать их крушение;
— разобрать пути перед станциями и взорвать железнодорожные мосты;
— прервать телеграфное сообщение, оставив для бастующих одну исправную линию;
— заблаговременно подготовить материалы для баррикад и разработать «правила забаррикадирования»;
— организовать приобретение «оружия, динамита, пороха, бомб и проч. для оказания упорного сопротивления войсковым частям».
В этот же день, 7 августа 1906 г., начальникам жандармских полицейских управлений железных дорог было направлено отношение Департамента полиции №9489 «Об организации внутренней агентуры в среде железнодорожных служащих»ГАРФ. Ф. 102. Оп. 260. Д. 116. Л. 508-508 (об)., которое позволяло начальникам на местах получать агентурные кредиты на содержание секретных сотрудников в случаях их приобретения. При этом ввиду ограниченности денежных средств Департамент полиции был готов финансировать деятельность лишь тех агентов, в отношении которых Департамент заблаговременно получит сведения об их реальных возможностях и о величине запрашиваемой денежной суммы.
Своевременное получение органами полиции сведений о готовящихся терактах на железнодорожном транспорте и последующее их предотвращение вынуждали революционные группы прилагать очередные усилия по организации новых террористических актов. В частности, в шифротелеграмме №4421 директора Департамента полиции, направленной 14 октября 1906 г.Шифротелеграмма директора Департамента полиции №4421 губернаторам, начальникам ГЖУ, началь-никам жандармских полицейских управлений железных дорог и охранных отделений в связи с возмож-ностью терактов на железных дорогах от 14 октября 1906 г. // ГАРФ. Ф. 102. Оп. 260. Ед.хр. 280. Л. 47., отмечалось, что Центральный комитет железнодорожного союза через возможности узловых комитетов занимался выявлением «мест, удобных к уничтожению: водопроводов, зданий, порчи пути на закруглениях, сооружений путем взрывов, выяснения количества взрывчатых веществ, необходимых для этого, ввиду близости всероссийской забастовки». Руководство этой организации планировало осуществить не отдельный теракт, а реализовать целый комплекс мероприятий диверсионно-подрывного характера.
С течением времени революционная обстановка в стране все более усложнялась. В этой связи 21 декабря 1906 г. директор Департамента полиции направил министру внутренних дел П.А. Столыпину проект шифротелеграммы «О мерах предосторожности в связи с участившимися покушениями»ГАРФ. Ф. 102. Оп. 260. Ед. хр. 280. Л. 71., адресованной высшим должностным административным лицам на местах. Руководитель Департамента полиции предлагал, чтобы генерал-губернаторы, губернаторы и градоначальники в связи с резким увеличением числа терактов «избегали посещения таких мест и собраний, присутствие в коих не является исполнением существа прямых обязанностей службы». П.А. Столыпин отклонил данное предложение, объяснив свою позицию нежеланием «вызвать панику среди губернаторов». По мнению министра, в таком случае достаточно вынесения предостережения о необходимости предпринять усиленные меры предосторожности.
Следует отметить, что в период 1904-1906 гг. актуализировалась проблема применения антитеррористического законодательства в России. В частности, были нередкими случаи, когда в ходе судебного процесса имевшихся у обвинения улик было недостаточно для квалифицированного доказывания состава преступления, что приводило к необходимости привлечения лиц не к уголовной, а к административной ответственности путем назначения им наказания в виде административной высылки. В отдельных случаях террористы получали незначительные тюремные сроки, а иногда вообще оставались безнаказанными, что только осложняло революционную обстановку в стране. Подобного мнения придерживался, например, заведующий заграничной агентурой Л.А. Ратаев. Резко негативно высказываясь о выносимых в России судебных приговорах по политическим делам, он отмечал бесполезность осуществления розыска и задержания революционеров-террористов, «которых в лучшем случае посадят на несколько месяцев в тюрьму, а затем выпустят на свободу и предоставят возможность приняться за прежнюю работу»Цит. по: Лоскутов С.М. Правовые аспекты борьбы с террором в России во второй половине XIX - на-чале XX в.: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 128-129..
Проблема правоприменения беспокоила и руководство Департамента полиции. Так, 16 мая 1906 г. в записке директора Департамента полиции «О проблемах привлечения к ответственности лиц, обвиняемых в государственных преступлениях»ГАРФ. Ф. 102. Оп. 5. Ед. хр. 2554. Л. 6-6 (об). отмечены трудности применения закона от 7 июня 1904 г. «О некоторых изменениях в порядке производства по делам о преступных деяниях государственных и о применении к оным постановлений нового Уголовного уложения», определившего судебный порядок осуществления политических дознаний вместо существовавшего ранее административного порядка. В условиях высокой конспирации деятельности террористических групп, безрезультативности обысков, а также наличия у террористов квалифицированных защитников доказательная база дел о государственных преступлениях в 1905-1906 гг. все чаще стала строиться на свидетельских показаниях. С принятием закона от 7 июня 1904 г. показания свидетелей стали оглашаться в суде, что привело к «боязни свидетелей пострадать от революционеров за свои откровенные уличающие показания». Факты отмщения свидетелям со стороны террористов за обличающие показания в этот период были нередкими: в приложении к записке директора Департамента полиции прилагались несколько материалов, подтверждавших наличие таких случаев. Таким образом, при правоприменении сложилась двойственная ситуация. С одной стороны, принятие закона от 7 июня 1904 г. объективировало порядок привлечения лиц к уголовной ответственности и исключило возможность смешения административного и уголовного процессов в рамках рассмотрения конкретного дела, а с другой - определив судебный порядок осуществления дознаний, частично снизило полномочия органов политического сыска по расследованию государственных преступлений, а также оперативность вынесения приговора. В данном случае государственный интерес и целесообразность уступили праву.