Федеральный исследовательский центр «Кольский научный центр Российской академии наук»
Роль местных сообществ в достижении устойчивого территориального развития
Корчак Елена Анатольевна, кандидат экономических наук, доцент, старший научный сотрудник
Аннотация
Современная идея человечества - устойчивое территориальное развитие, согласованность экономической, социальной и экологической составляющих которого определяется вертикальной интеграцией всех уровней управления и согласованностью формируемой в целях достижения такого развития политикой на глобальном, национальном, региональном и местном уровнях. Цель настоящего исследования составил анализ роли местных сообществ в достижении устойчивого территориального развития; методы - общенаучные методы познания экономических явлений и методы институционального анализа. В ходе исследования обосновано, что важнейшую роль в достижении устойчивого территориального развития играют местные сообщества - социальные системы, обладающие свойствами территориальной компактности, ресурсной обеспеченности и общественными потребностями, социальной самоидентификации, а также способностью к воспроизводству и наличием элементов самоуправления. Системообразующими элементами местных сообществ являются население, территория, социальное взаимодействие, а также местное самоуправление, определяющее на основе ресурсных возможностей местного сообщества муниципальную политику. Механизмами достижения устойчивого территориального развития являются местные повестки дня - долгосрочные стратегии устойчивого территориального развития, основанные на принципах экономической, экологической и социальной устойчивости, и на формирование и реализацию которых огромное влияние оказывают приоритеты федеральной и региональной социально-экономической политики, а также деятельность хозяйствующих субъектов.
Ключевые слова: местное сообщество, устойчивое территориальное развитие, муниципальная политика, благосостояние населения.
Ведение
местный сообщество устойчивый территориальный
Острейшие глобальные проблемы человечества (перенаселение планеты, загрязнения окружающей среды, ограниченность природных ресурсов) привели к появлению в конце прошлого века концепции устойчивого развития. Основная идея человечества сегодня - общественнотерриториальное развитие, в котором хозяйственная деятельность человека осуществляется на принципах рационального природопользования и обеспечения высоких стандартов благосостояния населения.
Согласованность экономической, социальной и экологической составляющих устойчивого развития в рамках взаимодействия человека, экономической системы и природы на глобальном, национальном, региональном и местном уровнях определяется эффективностью управления - вертикальной интеграцией всех уровней управления и согласованностью разработки политики в достижении целей устойчивого территориального развития.
Вопросам достижения устойчивого территориального развития
посвящены доклады Римского клуба (The Club of Rome) - международной общественной организации, цель деятельности которой состоит в
привлечении внимания мировой общественности к глобальным проблемам отношений природы и человека - человечества, экономических систем и (Цо) окружающей среды. Один из таких докладов - «The capacity to govern» (Способность к управлению; 2001 г.), в котором профессор политологии Еврейского университета (Иерусалим, Израиль) И. Дрор (Y. Dror) на основе анализа проблем глобального управления и недостатков современных форм государственного управления обосновывает тезис о том, что «большинство повседневных проблем управления носит локальный характер и, соответственно, требует местной ответственности, при этом субсидиарность должна подчиняться директивам вышестоящих уровней управления [1, с. 4-6]».
Цель и методы исследования
Цель исследования заключалась в определении роли местных сообществ в достижении устойчивого территориального развития с применением общенаучных методов познания экономических явлений и методов институционального анализа.
Результаты исследования и их обсуждение
В 1976 г. на Первой международной конференции ООН (Хабитат I) в г. Ванкувере (Канада) одной из глобальных проблем, препятствующих достижению устойчивого территориального развития, была признана проблема урбанизации: «Сегодня населенные пункты развиваются не с учетом удовлетворения реальных человеческих потребностей, а в целях продвижения интересов крупных корпораций... В развитии населенных пунктов необходимы решения, которые делают экономические намерения слугой, а не хозяином человеческого духа [2]». По итогам этой конференции в 1977 г. были созданы межправительственный орган «Комиссия ООН по населенным пунктам» и исполнительный секретариат Комиссии - «Центр ООН по населенным пунктам Хаббитат»; в 1978 г. ООН была основана Программа по населенным пунктам ООН-Хабитат (The United Nations Human Settlements Programme, UN-HABITAT) - программа содействия устойчивому
территориальному развитию.
Важным шагом в определении роли местных сообществ в достижении устойчивого территориального развития стало создание для стран - участниц Совета Европы в 1985 г. Европейской хартии местного самоуправления (ETS N 122) [3], обязавшей в таких странах конституционное закрепление
регламентирующих независимость населенных пунктов юридических норм. Фундаментальными принципами местного самоуправления стали конституционное регулирование автономии местного самоуправления, его политической, административной и финансовой независимости, субсидиарности, а также контроля значительной части публичных обязательств в интересах местных сообществ. В 1992 г. Европейской хартией городов были закреплены принципы эффективного управления городским хозяйством в рамках реализации прав местных сообществ на безопасность, «здоровую» окружающую среду, занятость, жилье, мобильность, здоровье, спорт, культуру и устойчивое территориальное развитие [4, с. 17; 5, с. 143].
В 1994 г. Комитетом министров Совета Европы был учрежден Конгресс местных и региональных властей, основной ролью которого стало представительство местных органов самоуправления стран - участниц Совета Европы, в т.ч. в вопросах содействия местной демократии и укрепления местного самоуправления в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления [3]. В этом же году в г. Ольборге (Дания) участниками Европейской Конференции по устойчивому развитию больших и малых городов Европы в Хартии «Города Европы на пути к устойчивому развитию» [6] была актуализирована ключевая роль местных сообществ в достижении устойчивого территориального развития - процессах изменения стиля общественной жизни, моделей потребления и производства, пространственной структуры размещения производства и расселения. Подписавшие Хартию представители больших и малых европейских городов обязались включиться в процесс разработки местных повесток дня на XXI век посредством подготовки собственных долгосрочных стратегий
(§8) устойчивого территориального развития, основанных на принципах экономической, экологической и социальной устойчивости. Само понятие устойчивого территориального развития в документе было определено как созидательный местный процесс, направленный на достижение сбалансированности городского развития на основе эффективного самоуправления, повышения эффективности использования природных ресурсов, снижения нагрузки на природный капитал, а также стремления к социальной справедливости. Под последней подразумевалось снижение неравномерности распределения материальных благ и услуг, обеспечение социальных потребностей населения, повышение качества жизни и обеспечение долговременной занятости.
Следующим шагом в определении роли местных сообществ в достижении устойчивого территориального развития стали Стамбульская декларация по населенным пунктам и Повестка дня Хабитат (II Конференция ООН по населенным пунктам, г. Стамбул, Турция, 1996 г.). Первым документом были закреплены обязательства государств и правительств по достижению устойчивого территориального развития населенных пунктов (решение проблем неустойчивых структур потребления и производства, демографических изменений, бездомности и роста нищеты, безработицы, деградации окружающей среды), вторым - всемерный план действий по устойчивому территориальному развитию населенных пунктов (включающий вопросы эффективного городского планирования и укрепления финансового и институционального потенциалов местных сообществ).
В 2001 г. Мировому сообществу был представлен доклад ООН «Cities in a Globalizing World: Global Report on Human Settlements 2001» [7], в котором содержались результаты исследования условий и тенденций развития населенных пунктов со времени проведения Хабитат II. В ходе проведенного исследования авторы обосновали тенденции усугубления социального неравенства, пространственной сегрегации и социальной изоляции, а именно: неравномерное распределение выгод и издержек глобализации (снижение реальных доходов населения, рост стоимости жизни, увеличение числа малоимущих домохозяйств) и не сбалансированный характер глобализации (несбалансированность целей глобализации с ролью правительств, частного сектора и гражданского общества в механизмах сотрудничества). Общим итогом доклада стал вывод о том, что именно местные сообщества являются связующим звеном между глобализацией и развитием человеческого потенциала: «специфические и функциональные особенности местных сообществ имеют весомое значение в достижении устойчивого территориального развития, поскольку именно на основе расширения возможностей участия местных сообществ в управлении территориальным развитием увеличиваются шансы достижения социальной справедливости и экологической устойчивости... именно местные сообщества сегодня должны играть роль «агентов перемен» и основных «акторов достижения» устойчивого территориального развития [8]». Особого, по мнению авторов исследования, внимания требует необходимость проведения на местном уровне эффективной политики в отношении малоимущих слоев населения в целях развития их нереализованного потенциала с пользой для всего общества.
В этом же году на специальной сессии Генеральной ассамблеи (с учетом выводов глобального доклада «Cities in a Globalizing World: Global Report on Human Settlements 2001») Декларацией о городах и других населенных пунктах в новом тысячелетии в очередной раз было подтверждено особо важное значение «развития населенных пунктов как ключевого фактора устойчивого территориального развития [8]».
В 2012 г. ООН - Хабитат был представлен инструментарий для измерения устойчивости городов «Индекс благосостояния города» [2], в дальнейшем (2013 г.) преобразовав его в глобальную Инициативу по повышению благосостояния городов - глобальную платформу сопоставления уровня развития городов и выявления проблем в благосостоянии местных сообществ.
Сегодня в состав программ ООН - Хабитат входят следующие [2]:
Программа локализации Повестки дня на XXI век, реализующая в местных сообществах отдельные мероприятия Повестки дня на XXI век;
Программа борьбы со стихийными бедствиями, реализующая мероприятия по ликвидации последствий стихийных бедствий на локальном уровне;
Программа обмена опытом и методикой местного управления в целях повышения благосостояния населения;
Программа устойчивого развития городов, направленная на укрепление потенциалов местных сообществ.
Для практической поддержки в разработке местных стратегий устойчивого территориального развития в 2013 г. был создан онлайн - инструментарий «Справочная основа для устойчивых городов» (RFSC) - многоцелевой механизм принятия решений и коммуникаций, содержащий обширную базу соответствующих показателей и специальную документацию [9]. В состав управляющей команды такого механизма вошли, в том числе, Совет европейских муниципалитетов и регионов (The Council of European Municipalities and Regions, CEMR), объединивший национальные ассоциации местных и региональных правительств из 41 европейской страны и Центр исследований и экспертизы рисков, окружающей среды, мобильности и развития (Centre d'etudes et d'expertise sur les risques, 1'environnement, la mobilite et l'amenagement, CEREMA). Суть проекта заключается в оказании помощи в разработке комплексных программ городского развития и местных стратегий реализации Целей устойчивого развития, а также в оценке текущих стратегий устойчивого территориального развития на основе определения приоритетов и целей местного развития, мероприятий по их достижению и выбора индикаторов для системы мониторинга реализации таких программ и стратегий. Среди параметров европейского видения городов будущего в проекте была определена территориальная устойчивость как способность местного сообщества к самоорганизации и адаптации к меняющимся условиям жизнедеятельности - достижениям научно-технического прогресса, климатическим изменениям, последствиям стихийных бедствий и техногенных катастроф, политическим беспорядкам и социальной напряженности.
В 2014 г. в целях повышения прозрачности управленческой деятельности и повышения доверия населения к органам местного самоуправления Международной организацией по стандартизации (International Organization for Standardization, ISO) были разработаны стандарты качества муниципального управления - ISO 18091 и ISO 37120. Стандарт ISO 18091 «Системы менеджмента качества. Руководящие указания по применению ISO 9001:2008 в местном самоуправлении» изначально содержал 39 показателей и систему оценки основных направлений деятельности органов местного самоуправления - институтов управления (совершенствование институциональной среды), экономической (устойчивое экономическое развитие) и социальной (всестороннее социальное развитие) сфер, поддержания соответствующего уровня окружающей среды (стабильное экологическое развитие). Среди показателей устойчивого