Институт права Челябинского государственного университета
Роль практики конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в защите и развитии социальных прав человека и гражданина
Колесников Денис Александрович, аспирант кафедры конституционного права и муниципального права, начальник юридического отдела общества с ограниченной ответственностью «Челябинский лакокрасочный завод «Фест Про»»
Аннотация
В статье освещается деятельность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по защите социальных прав граждан и их роль в механизме защиты этих прав. Приводятся примеры из судебной практики по вопросам их гарантированности, реализации и толкования. Уделяется внимание внепроцессуальной деятельности конституционных (уставных) судов и их вкладу в развитие и совершенствование теории социальных прав, социальных норм права, в том числе посредством публикуемых и оглашаемых посланий. Отмечается их позитивная роль в укреплении конституционной законности и принципов социального государства. Приводятся статистические данные рассмотрения дел, а именно соотнесение судебных решений по вопросам социальных прав с общим количеством вынесенных итоговых судебных актов (на примере конституционных судов субъектов Приволжского федерального округа). Освещается ряд ключевых проблем регионального конституционного судопроизводства, в том числе реализации (исполнимости) решений конституционных (уставных) судов, затрагивающих социальные права граждан.
Ключевые слова: социальные права, конституционные (уставные) суды субъектов РФ, акты конституционных судов, исполнение судебных решений, конституционный судебный процесс.
Abstract
THE ROLE OF PRACTICE OF CONSTITUTIONAL (CHARTER) COURTS OF CONSTITUENT ENTITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION IN PROTECTION AND DEVELOPMENT OF SOCIAL RIGHTS OF A MAN AND CITIZEN
KOLESNIKOV Denis Aleksandrovich, Postgraduate Student of the Department of Constitutional Law and Municipal Law of the Institute of Law of Chelyabinsk State University, Head of the Legal Department of OOO Chelyabinskiy lakokrasochnyy zavod «Fest Pro»
The article highlights the activities of the constitutional (charter) courts of the constituent entities of the Russian Federation concerning the protection of social rights of citizens and their role in the mechanism of protection of these rights. The author provides examples from judicial practice on the issues of their respect, implementation and interpretation. Attention is paid to extra-procedural activities of constitutional (charter) courts and their contribution to the development and improvement of the theory of social rights, social norms of law, including through published and declared messages. The author focuses on their positive role in strengthening the constitutional legality and the principles of the Social State. The paper contains the statistical data concerning the consideration of cases, namely the ratio between court decisions on issues of social rights and the total number of final court acts (on the example of the constitutional courts the Volga Federal District). A number of key problems of regional constitutional proceedings are highlighted, including implementation (enforceability) of decisions of constitutional (charter) courts affecting social rights of citizens.
Keywords: social rights, constitutional (statutory) courts of constituent entities of the RF, acts of constitutional courts, enforcement of judgments, constitutional judicial process.
Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации не только провозгласила нашу страну социальным государством, но и закрепила ряд норм, подтверждающих этот статус. Так, в Конституции РФ прямо выражены основные социальные права человека и гражданина, а также указано на их непосредственное действие и обеспеченность правосудием.
Реализация государством заявленных конституционных целей не предполагает, однако, полного и единовременного искоренения всех социальных конфликтов и разногласий, поскольку социальная сфера жизни общества основана на множестве сложных взаимосвязей между субъектами, интересы которых нередко не совпадают. К числу таких субъектов относятся не только граждане (личности) и Российская Федерация в целом, но и отдельные ее органы, регионы, муниципальные образования, коммерческие организации и т.д. Многогранность социальных связей обусловлена также значительным влиянием на них экономических факторов и частных интересов, отчего нередко социальные и экономические права, закрепленные в отечественном законодательстве, объединяют в одну группу, именуемую социально-экономическими правами1.
Очевидно, что государство не всегда способно быстро выявлять факты нарушения социальных прав, особенно таких, как право на труд и отдых, на жилище, на социальное обеспечение. Тем более что реализация социальных прав регламентирована значительным объемом нормативно-правовой документации, и это не только федеральные акты. Так, согласно п. «б» и «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов См., например: Киричёк Е. В. Социально-экономические и культурные права и свободы -- важнейший элемент конституционно-правового положения (статуса) человека и гражданина в Российской Федерации // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2012. № 1 (19). С. 48--57 ; Бондаревский А. Е. Конституционное регулирование социально-экономических прав и свобод человека в различных правовых системах // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2010. № 1. С. 6--18. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.. Кроме того, отстаивание гарантированных Конституцией РФ социальных прав в большинстве случаев требует определенной активности личности при ее стремлении к справедливости.
В Российской Федерации наиболее действенным способом защиты традиционно считается судебная защита, которая в настоящее время обеспечивается посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, а также допускает возможность обращения в международные органы. В рамках настоящей статьи особое внимание хотелось бы обратить на роль конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в защите и развитии социальных прав человека и гражданина. судебный социальный право
Несмотря на свою относительную малочисленность (в 16 субъектах России с общей численностью населения около 27 млн человек) и нередко выражаемые по отношению к ним скептические и критические мнения, эти органы сумели внести весомый вклад в механизм судебной защиты социальных прав граждан. Более того, анализ деятельности конституционных (уставных) судов позволяет констатировать, что наибольшая часть всех поданных в них обращений касается именно социально-экономических вопросов, являющихся для граждан наиболее чувствительными. Председателем Уставного суда Санкт-Петербурга Н. Ф. Гуцан по итогам 15-летней работы Суда было отмечено, что «большинство поступающих... обращений -- это жалобы граждан, и около 70 % из них связаны с защитой социально-экономических прав и свобод» 15 лет диалога на языке права // Санкт-Петербургские ведомости. 14.09.2015. URL: https://spbvedomosti.ru/ news/obshchestvo/15_let_dialoga_na_nbsp_yazyke_prava_/?sphrase_id=18311 (дата обращения: 20.07.2018).. В Республике Татарстан также подчеркнули, что «на протяжении всего периода работы Конституционного суда... значительную долю обращений граждан составляли жалобы на нарушение конституционных прав и свобод нормативными актами, регулирующими вопросы социального обеспечения» Выступление Председателя Конституционного суда Республики Татарстан Ф. Г. Хуснутдинова на конференции в рамках II Конституционных чтений Республики Татарстан 05.12.2017 // URL: http://ks.tatarstan. ru/rus/vistup-predsed.htm (дата обращения: 20.07.2018)..
В своих решениях суды указывают на недопустимость ограничения социальных прав граждан, в частности их особых категорий: инвалидов, ветеранов труда и военных действий, многодетных семей, сирот и ряда других. Так, в постановлении Конституционного суда Республики Татарстан от 26.12.2017 № 77-П URL: http://ks.tatarstan.ru/2017.htm (дата обращения: 23.07.2018). отмечено, что установление муниципальными органами власти дополнительных условий предоставления многодетным семьям земельных участков в зависимости от количества детей в семье нарушает принципы верховенства закона, равенства и справедливости, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, а также посягает на само существо предоставленного гражданам, имеющим только трех детей, права на государственную поддержку в виде бесплатного предоставления земельного участка в собственность непосредственно на территории муниципального образования города Казани.
В свою очередь, Уставным судом Свердловской области было указано на недопустимость сужения правительством области круга ветеранов труда, имеющих право на получение ежемесячного пособия на проезд на всех видах городского пассажирского транспорта по территории Свердловской области на том основании, что они приобрели право на иные выплаты в соответствии с федеральным законодательством. Заявители указывали на нарушение своих социальных прав, и согласившийся с ними Суд признал постановление правительства вторгающимся в сферу законодательной власти и частично противоречащим областному Уставу Постановление Уставного суда Свердловской области от 25.03.2010 // Областная газета. 30.03.2010. № 99-100..
Кроме этого, в поле зрения конституционных (уставных) судов попадают вопросы применения юридической техники при разработке нормативных актов, регулирующих социальные аспекты, а также правовые пробелы, влекущие сложности в процессе реализации гарантированных социальных прав. Так, в одном из постановлений Уставный суд Калининградской области указал на необходимость соблюдать требования определенности, ясности и недвусмысленности правовых норм в Порядке предоставления жилых помещений отдельным категориям граждан за счет средств федерального бюджета, утвержденном Указом губернатора Калининградской области, поскольку в противном случае создаются условия для нарушения жилищных прав лиц, не отнесенных к членам семей военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы Постановление Уставного суда Калининградской области от 16.11.2012 № 7-П // Калининградская правда. 20.11.2012. № 212..
В постановлении от 10.12.2013 № 4 Конституционный суд Республики Дагестан указал, что пробел в законодательстве этого субъекта Российской Федерации, связанный с неурегулированностью вопроса предоставления мер социальной поддержки медицинским работникам сельской местности, приводит к нарушению конституционных прав заявителя, поскольку Конституция Республики Дагестан предусматривает, что Республика Дагестан развивает систему социальной защиты и не допускает издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина URL: http://www.ksrd.ru/courtdecisions/judgments (дата обращения: 23.07.2018)..
Конституционный суд Республики Башкортостан, отказывая в удовлетворении жалоб заявителей о признании неконституционным п. 3 решения Уфимского городского Совета от 24.03.2005 «Об утверждении Правил содержания домашних животных в г. Уфе», тем не менее выявил содержащиеся в нем неточности и пробелы по установлению дополнительной платы к владельцам собак, использующим при их выгуле объекты имущества многоквартирного дома. Суд указал, что порядок начисления и взимания дополнительной платы с владельцев собак не может быть единым для всех и должен зависеть от принадлежности объектов имущества, которыми они пользуются. В связи с этим в резолютивной части постановления городскому совету Уфы было предписано внести необходимые изменения в рассматриваемый акт Постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан от 26.07.2006 № 28-П // URL: http:// www.ks-rb.ru/acts/orders/detail.php?ID=423&SHOWALL_1=1 (дата обращения: 14.07.2018).. Представляется, что данный пример наглядно свидетельствует об участии конституционных (уставных) судов в процессе структурирования и формулирования правовой нормы, иными словами -- в правотворческом процессе, где, по справедливому замечанию А. А. Белкина, их акты «выступают особыми (производными) источниками права, сфера и юридическая сила действия которых обусловлены толкуемыми нормами» Белкин А. А. Источники права и судебная практика в Российской Федерации // Учен. зап. Института права. СПб., 2001. Вып. 8. С. 8. См., например: постановления Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 18.04.2017 № 1, от 23.05.2017 № 2, от 11.10.2017 № 3 // URL: sakha.gov.ru (дата обращения: 26.07.2018)..
Свои особенности имеют акты Конституционного суда Республики Саха (Якутия). Независимо от удовлетворения или неудовлетворения запросов граждан, суд не оставляет без внимания их обеспокоенность в вопросах реализации социальных прав и в резолютивной части своих постановлений и определений указывает, что позиция Суда не исключает правомочия Государственного Собрания Республики в рамках своей компетенции внести в действующее законодательство дополнительные меры социальной поддержки либо изменения в части определения условий предоставления этих мер11.
Кроме этого, конституционные (уставные) суды доводят свою позицию по вопросам конституционной законности до законодательных и исполнительных органов власти посредством направления отчетов и посланий о своей деятельности. Характеризуя юридическую природу и аксиологическую сущность посланий Конституционного Суда Российской Федерации, С. М. Омаров отмечал, что «значение этих посланий определяется ролью суда в обеспечении законности, толковании Конституции, предупреждении нарушений Конституции в правотворческой и правоприменительной деятельности» Омаров С. М. Основные проблемы реализации послания Конституционного Суда Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2011. № 4. С. 62.. Представляется возможным отнести указанную характеристику и к посланиям, подготовленным региональными конституционными (уставными) судами.
Так, Конституционный суд Республики Карелия, затрагивая социальные права граждан, указал, что конституционные принципы и нормы, составляющие основу всего регулирования социальных прав, предполагают, что законодательная база в этой сфере характеризуется признаками стабильности, предсказуемости, справедливости и поддержанием достигнутого уровня социальной защиты граждан, исключая его снижение либо отмену ранее предоставлявшихся благ Послание Конституционного суда Республики Карелия Законодательному Собранию Республики Карелия от 05.03.2012 // URL: http://ksrk.karelia.ru/ (дата обращения: 26.07.2018)..
Конституционный суд Республики Бурятия в период своего функционирования в рамках ежегодного послания законодателям указал на отсутствие ответственности за нарушение покоя граждан и тишины в ночное время Постановление Народного Хурала Республики Бурятия от 28.02.2006 «О Послании Конституционного Суда Республики Бурятия «О состоянии конституционной законности в Республики Бурятия» // Бурятия. № 43. 14.03.2006.. В результате Народным Хуралом Республики Бурятия оперативно был принят соответствующий Закон «Об административной ответственности за нарушение покоя граждан и тишины в ночное время в Республике Бурятия» В настоящее время закон утратил силу в связи с включением его норм в Закон Республики Бурятия от 05.05.2011 № 2003-IV «Об административных правонарушениях» // Официальный вестник к газете «Бурятия». № 51. 07.05.2011..