Согласно Закону «О местном самоуправлении в РСФСР» учреждался институт территориального общественного самоуправления населения, который включал: общие собрания (сходы), конференции граждан, местные референдумы. Предполагались иные формы непосредственной демократии: органы территориального общественного самоуправления населения (Советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов).
Формирование и становление местного самоуправления востребовало объединения усилий новых муниципальных образований в целях создания благоприятных условий для их функционирования и развития. В этот период возникают региональные и федеральные объединения, союзы, ассоциации органов местного самоуправления. Одним из первых 13 марта 1991 г. был учрежден Союз российских городов и региональных образований (СРГ).
Указом «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» № 1760 от 26 октября 1993 г. была прекращена деятельность районных и городских Советов. Одновременно было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.
Это Положение предусматривало такую систему местного самоуправления:
в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек - собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления;
в городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации);
в городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением глава местного самоуправления;
в сельских районах - глава местного самоуправления (глава администрации) без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован также орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений;
на территории сельсоветов - глава местного самоуправления (глава администрации), тоже без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.
Новый этап становления и развития в России местного самоуправления, действительно современного муниципального управления, учитывающего российский опыт и эффективную зарубежную практику, начался в стране в 1993 г.
Указом от 26 октября 1993 г. было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Оно предусматривало такую систему местного самоуправления:
в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек - собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления;
в городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек - выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации);
в городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек - выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением глава местного самоуправления;
в сельских районах - глава местного самоуправления (глава администрации) без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован также орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений;
на территории сельсоветов - глава местного самоуправления (глава администрации), тоже без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.
Хотя российский и зарубежный опыт наглядно свидетельствовал, что структура государственной власти может быть эффективной и устойчивой лишь тогда, когда ее подкрепляет закон, но и после принятия Федерального закона «Об основах местного самоуправления» местное самоуправление не стало эффективным, реально функционирующим в соответствии с установленными принципами и данными правами. Ведь почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы. Люди оценивают государственную политику прежде всего через призму удовлетворения своих жизненных нужд: через состояние продовольственного рынка, жилищных условий, наличие тепла, электроэнергии в домах, общественного порядка на улицах, благоустройства и т. д. Именно на местном уровне население чувствует прямую ответственность за решение насущных вопросов жизни, здесь формируются основы понимания собственной ответственности граждан за свою судьбу.
Процесс муниципальных реформ в России, можно разбить на два основных этапа, ссылаясь на Федеральную программу государственной поддержки местного самоуправления, утвержденную Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251. На первом этапе (в течение 1996 г.) создавались организационно-правовые основы местного самоуправления, на втором (в течение 1997-1998 гг.) должно было сложиться реальное самоуправление, т. е. сформированы его экономические основы.
По мнению ученых, основные задачи первого этапа реформы местного самоуправления, хотя и с некоторым опозданием, в принципе были выполнены. Значительная работа была проведена не только в области законотворчества, но и в организационной сфере. Подтверждение тому - муниципальные выборы 1996-1997 гг., в результате которых в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации назначенные главы местных администраций сложили свои полномочия, а им на смену пришли новые (избранные населением) органы и должностные лица местного самоуправления. Выборы 2000-2001 гг. закрепили эти позиции и подтвердили, что население в целом принимало и продолжает принимать довольно активное участие в формировании муниципальных органов.
В 90-е гг. в основном организационно-правовые основы местного самоуправления в России были созданы. Однако, несмотря на это, функционирующая в стране система местного самоуправления все еще была далека от своей конституционной модели. Хотя нормативная база и комплекс проведенных организационных мероприятий подтверждают факт перехода России к автономной модели местного самоуправления, тяжким наследием ранее действовавшей системы «местных Советов» продолжает оставаться экономическая зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих органов государственной власти.
Именно проблемы экономического характера являлись на значительное время основным фактором, сдерживающим развитие местного самоуправления в нашей стране. В связи с этим основные усилия в рамках второго этапа муниципальной реформы должны быть направлены, прежде всего на завершение формирования экономических основ местного самоуправления, являющихся гарантом обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности местных органов власти. И это было достигнуто принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2003 году.
Сейчас можно с уверенностью сказать, что в основных чертах этот институт народовластия у нас создан. На федеральном уровне и практически во всех субъектах Федерации имеется законодательная база, устанавливающая статус и правовой режим самоуправления. Определены территории местных сообществ, уточнена система муниципальных образований. Фактически завершено структурирование органов местного самоуправления.
Новейшая история реформаторского периода России, начиная с перестройки и до настоящего времени, демонстрирует закономерное изменение общественных представлений о сущности необходимых реформ. Вначале реформы понимались как экономические, затем пришло понимание, что экономические преобразования невозможны без политических. Ярким свидетельством тому служат судорожные попытки советской правящей элиты в 80-х годах уходящего столетия найти ресурсы выживания и спасения режима и созданного им государства. Напомним: реформы шли под лозунгом расширения и укрепления народовластия. Реверансы в сторону народа и смягчение всевластия государства и партийного диктата должны были обеспечить выживание экономической системы и, что особенно важно, политической.
Однако в этой модели реформирования практически полностью отсутствовало фундаментальное понимание, что власть существует для обслуживания интересов общества, регулирования определенных политических процессов, имеющих свои корни именно в экономической мотивации.
Основные начала организации и деятельности местного самоуправления на всей территории страны установлены, прежде всего, в Конституции Российской Федерации. Основной закон страны закрепляет: В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции).
Наряду с Конституцией необходимо выделить и такой акт международно-правового характера как Европейскую хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Так, например, ст.4 Хартии закрепляет, что «основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако, это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий и компетенции для конкретных целей».
Если Конституция и Хартия устанавливают основные начала местного территориального самоуправления в РФ, то базисом такого законодательства, является Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г.). Как отмечается в преамбуле Данный Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Характеризуя данный законодательный акт, эксперты отмечают. Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации. В результате был принят компромиссный вариант рамочного закона, носящий во многом расплывчатый характер. Кроме того, следует учитывать, что к моменту разработки и принятия закона отсутствовал необходимый опыт функционирования и взаимодействия основных институтов власти в новом федеративном государстве. Надежды федеральных законодателей на то, что в рамках сформулированных на федеральном уровне общих принципов субъекты Федерации своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия местной власти, не оправдались, так как региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы. В результате федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит лишь основы и некоторые общие принципы разграничения полномочий. Поэтому в закон многократно вносились изменения, которые, впрочем, по мнению большинства исследователей не исчерпали объективной потребности в дальнейшем совершенствовании документа.
Органы местного самоуправления и вышестоящие органы управления не обязательно должны строить взаимодействие только на основе четкого разделения полномочий. По целому ряду текущих вопросов целесообразно использовать иные, более оперативные формы. Так, если характер взаимодействия в определенной сфере требует детального определения прав, обязанностей и ответственности, а также связан с выделением материально-финансовых средств, предпочтительной формой взаимодействия является договор. Такие договоры и соглашения подписываются главами исполнительных органов власти, но в ряде случаев, установленных законом, вступают в силу только после утверждения со стороны представительных органов власти и после их официального опубликования в средствах массовой информации.
Как видим, система организации местного самоуправления в Российской Федерации в основном сформировалась и имеет следующие контуры: по поселенческому признаку (в границах поселений) местное самоуправление организовано в одиннадцати субъектах РФ, причем в одном из них (Тюменская область) муниципальным образованием стали два района. По территориальному признаку (в границах административно-территориального района) - в семидесяти шести субъектах РФ, причём в сорока одном субъекте РФ - одноуровневые районные муниципальные образования, а в тридцати пяти - сформирована смешанная двухуровневая система местного самоуправления, когда в границах одного муниципального образования находится другое муниципальное образование.
Таким образом, вывод, к которому приводит изучение системы муниципальных образований, позволяет предположить, что данная система является одним из потенциальных (а в некоторых случаях - реальных) факторов социально-политической нестабильности, поскольку в 76 субъектах Российской Федерации органы местного самоуправления сформированы на уровне административно-территориальных районов. То есть, вертикаль государственной власти заканчивается на уровне субъекта РФ. Именно из этих субъектов РФ громче всего звучат призывы к восстановлению вертикали власти и управления. Руководители этих регионов не могут смириться с конституционным ограничением своих прав на вмешательство в хозяйственно-экономическую жизнь районов и кадровую политику в отношении муниципальных руководителей районного звена.
.2 Система организации местного самоуправления в Тюменской области
На фоне усилившегося в стране давления на местное самоуправление тюменский опыт высоко оценивается как в России, так и за рубежом. Система организации местного самоуправления в Тюменской области признана перспективной и на правительственном уровне. Вместе с тем, на примере формирования и развития системы местного самоуправления в Тюменской области наиболее концентрированно выявились некоторые узловые проблемы институциональных преобразований в государственном строительстве, очевидные пока ещё не всем субъектам РФ. Назовём главные.
Во-первых, проблема вертикали власти имеет общенациональный характер и требует конституционного решения, так как связана с установлением порядка, законности и детального разграничения полномочий государственного управления и местного самоуправления. Слабость властной вертикали обусловлена финансовой и политической зависимостью федеральных структур на местах от региональных властей. В этой связи необходимо законодательно запретить финансирование и материальную помощь федеральным структурам со стороны региональных и местных властей, рассматривая подобные факты как проявление коррупции.
Во-вторых, существующая сегодня база правового регулирования местного самоуправления недостаточна. Остается нерешенным принципиальный вопрос - кто же является главным субъектом местного самоуправления? В регионах действуют десятки федеральных структур, которые полностью контролируют важнейшие сферы муниципальной экономики - финансовую, имущественную, промышленную. Например, Федеральному агентству по несостоятельности (банкротству) принадлежит право инициировать процесс банкротства для взимания долгов по платежам в федеральный бюджет. И действия агентства (чисто фискальные) далеко не всегда вписываются в экономическую политику местных властей. Правовые нормы регулирования данного вопроса практически отсутствуют. Земельные, финансовые, статистические, экологические, налоговые, милицейские и многие другие ключевые вопросы на территории муниципальных образований решаются органами государства: федеральными или субъекта РФ.
Основным нормативным актом, устанавливающим правовой статус полномочий органов государственной власти Федерации, субъектов Федерации по осуществлению местного самоуправления, является федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, однако данный закон не решает обозначенную нами проблему. К примеру, в Тюменской области действуют около 80 структур федерального и двойного подчинения. Они охватывают все важнейшие экономические и социальные сферы деятельности региона: департамент Федеральной службы занятости, управление Федерального казначейства, территориальное управление Государственного комитета России по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Территориальное агентство Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротству) и др.
Только по важнейшему вопросу - природопользованию - таких структур восемь: комитет по земельным ресурсам и землеустройству области; управление лесами; управление охотничьим хозяйством; комитет по охране природы; управление водных ресурсов; государственная инспекция по охране и воспроизводству рыбных ресурсов и регулированию рыболовства; инспекция по радиационной безопасности; центр по гидрометеорологии и мониторингу загрязнения окружающей среды.
Все эти агентства, управления, инспекции подчинены соответствующим федеральным министерствам и ведомствам, действуют в рамках реализации отраслевых планов, проектов, программ, зачастую без должного учета местных особенностей и потребностей. В таких условиях не только муниципальные образования, но и регионы лишены возможности формировать, к примеру, собственную политику природопользования (все это в равной мере можно отнести к промышленной политике, управлению финансовыми потоками на местах, социальной политике, и т.д.).
Согласно тюменской модели местного самоуправления, муниципальная реформа осуществляется в условиях, с одной стороны, когда все структуры федерального и двойного подчинения организационно заканчиваются на уровне административно-территориального района. С другой стороны, в границах административно-территориального района действует до нескольких десятков муниципальных образований (например, в Тобольском районе - 22 муниципалитета, в Тюменском районе - 24 муниципалитета и т.д.). Однако налоговый и статистический учёт в разрезе муниципальных образований отсутствуют, так как Госкомстат России не имеет разработки статистических данных муниципального образования на уровне города и поселения.
Постоянно возникают вопросы в сфере государственного контроля и надзора за реальным соблюдением прав местного самоуправления. Скажем, в прокуратуре нет системы (подсистемы), наблюдающей за исполнением актов органов местного самоуправления, отсутствует регулирование процессуальных вопросов по множеству ситуаций, которые могут быть предметом судебного разбирательства.
По закону - государство обеспечивает, гарантирует, а выяснилось, что никто не обеспечивает и не гарантирует местным сообществам их конституционных прав. Вот почему важно создавать новые или, по крайней мере, наделять дополнительными полномочиями существующие государственные структуры для полноценного взаимодействия с органами местного самоуправления. Тогда вертикаль власти будет реальной. В этой связи неопределенные, не имеющие четкого юридического толкования категории типа совместное ведение, обеспечение условий, содействие развитию, которыми сегодня большей частью характеризуется участие государственных органов власти в осуществлении местного самоуправления, необходимо заменить исчерпывающим перечнем полномочий, реализация которых, в соответствии с Конституцией РФ, обеспечит реальное становление и развитие местного самоуправления.
Наконец, нельзя не сказать об отсутствии у органов местного самоуправления механизма законодательной инициативы, права обращения в Конституционный Суд.
Итак, очевидно: сегодня, когда институт местного самоуправления формально сформирован, можно сказать, что его современные проблемы являются отражением проблем, стоящих перед Россией, в том смысле, что Россия как государство в среднем только на 2-3 года старше местного самоуправления. Поэтому у них много общего в вопросах становления и развития. Административно-территориальное устройство размещения федеральных органов власти и управления пришло в противоречие с системой организации местного самоуправления по поселенческому принципу.
Ведомственные (подзаконные) нормативные акты во многом устарели, не соответствуют и не учитывают федеральное законодательство о местном самоуправлении. Требуется их ревизия и приведение в соответствии с Конституцией России. Для эффективного функционирования государства необходим баланс интересов государственного уровня (Российской Федерации и субъектов РФ) и интересов местных, то есть общих интересов жителей каждого отдельно взятого города, поселения или района. Роль выразителя местных интересов и призвано играть местное самоуправление.
Власть народа (публичная власть) осуществляется в стране на уровне местного самоуправления и двух уровнях государственной власти - федеральном и субъектов РФ. Каждый из этих уровней обладает своей собственной исключительной компетенцией, вторгаться в которую органы иного уровня публичной власти не вправе.
Заключение
Итак, в той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ. Обращаясь к истории Российского государства, мы можем проследили основные этапы становления и развития самоуправления в России для учета и дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны решаться сегодня государством и обществом. Реализация на местах государственных нормативов и стандартов в областях медицины, образования, коммунального обслуживания, безопасности и т. д., происходящая через управленческую деятельность государственных чиновников, должна быть - в рамках программы развития - стратегически нацелена на решение задач развития человеческого потенциала территории и местного сообщества, а осуществимо оно только при его активнейшем гражданском участии. В контексте решения задач развития инструменты и механизмы такого участия выходят на первый план. Они никоим образом не тождественны самим по себе важнейшим демократическим процедурам выборов и референдумов, поскольку речь идет о постоянной и повседневной обратной связи между местной властью и местным сообществом.
Такое сообщество существует лишь потенциально до тех пор, пока оно не явлено в соответствующих его природе институтах. К сожалению, в этом важнейшем вопросе законодатели по сей день хранят полное молчание. Создание новых рабочих мест и расширение их квалификационного многообразия, пронатальная демографическая политика, сосуществование и взаимодополнение государственной и частной систем образования, повышения квалификации, культуры и спорта, насыщение и обогащение состава благоустройства - все эти и множество других вопросов суть предмет интересов в первую очередь местного сообщества под его ответственность. Объективно местная власть должна быть заинтересована в становлении и всемерном развитии подобных гражданских институтов. На практике мы чаще всего встречаем обратную картину. Местная выборная власть тяготеет к отождествлению самое себя с местным сообществом, с самоуправлением в полном истинном его объеме, к сохранению унаследованной от советской эпохи закрытости информации и принятию решений без консультаций с местным сообществом или при сугубо формальных процедурах такой консультации.
Сегодня, когда институт местного самоуправления формально сформирован, можно сказать, что его современные проблемы являются отражением проблем, стоящих перед Россией, в том смысле, что Россия как государство в среднем только на 2-3 года старше местного самоуправления. Поэтому у них много общего в вопросах становления и развития. Административно-территориальное устройство размещения федеральных органов власти и управления пришло в противоречие с системой организации местного самоуправления по поселенческому принципу.
Список использованной литературы
1.Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.85 г. // Федеральное законодательство о местном самоуправлении: Научно-практический комментарий. М.: Вузовская книга, 2012 г. С.446-453.
.Закон СССР Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267.
3.Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993г. М.: Юрид. лит.,1993. - 64с.
.Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.12.2008) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
.Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона. // Вестник МГУ. Серия 11. Право. - М., 2015. - №2. - С.3-33.
6.Выдрин И.В. Местное самоуправление в России: от идеи к практике. Ек., 2015. - 142с.
.Ефремова Н.Н., Лаптева Л.Е. История земств и перспективы развития местного самоуправления // Государство и право. - 2015. - № 11. - С.150-153.
.Замотаев А.А. Местное самоуправление. М.: «Муниципальная власть», 2015. - 400с.
9.Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России. М.: НОРМА, 2015. - 272с.
.Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристь, 2015. - 552с.
.Местное самоуправление в Тюменской области. / Под ред. Т.Ю. Костаревой. Т.: Тюм. обл. Дума, 2015. - 320с.
12.Муниципальный менеджмент. / Под ред. Г.Б. Поляк и др. - М.: Банки и Биржи, 2015. - 324с.
.Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Триада, 2015. - 112с.
.Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. - М.: ИНФРА-М, 2015. - 438с.
.Щербакова Н.В., Егорова Е.С. Местное самоуправление в России: теория и практика. Ярославль: ЯрГУ, 2015. - 100с.