Белгородский государственный национальный исследовательский университет
СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ЭКОЛОГИЧЕСКИХ МИГРАНТОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Владимир Иванович ЕВТУШЕНКО,
заведующий базовой кафедрой
кандидат юридических наук
Аннотация
право свобода экологический мигрант
В статье проанализированы возможные направления создания правового механизма защиты прав и свобод экологических мигрантов в законодательстве РФ. В статье анализируется основной законодательный акт с точки зрения расширения сферы его действия, в том числе и на экологических мигрантов, выделяются два основных направления его возможной переработки и совершенствования. Наиболее простым решением проблемы экологических мигрантов из зарубежных стран для Российской Федерации и российского законодательства может являться расширение практики применения ст. 12 Федерального закона «О беженцах», предусматривающей предоставление иностранным гражданам и лицам без гражданства по гуманным основаниям статуса «временного убежища на территории Российской Федерации». Автором показано, что в качестве причины предоставления иностранному гражданину или лицу без гражданства такого правового статуса может выступать и угроза жизни и здоровью в результате нарушения конституционного права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду в месте его постоянного проживания или пребывания. Для того, чтобы вынужденные мигранты могли претендовать на возможность получения временного убежища на территории Российской Федерации, необходимо внести изменение в п. 2 ст. 2 Закона РФ «О беженцах» с целью снятия ограничения сферы действия нормативного акта. При этом для защиты прав и свобод внутриперемещенных экологических мигрантов в России соответствующие изменения должны быть включены в определение понятия «вынужденный переселенец» в Федеральном законе «О вынужденных переселенцах».
Ключевые слова: экологическая миграция, вынужденная миграция, беженец, экологический беженец, временное убежище, внутрипере- мещенное лицо, вынужденный переселенец.
Abstract
V. I. YEVTUSHENKO, Head of the basic Department Belgorod state national research University, PhD in law
SOCIAL AND LEGAL MECHANISM OF PROTECTION OF RIGHTS AND FREEDOMS OF ENVIRONMENTAL MIGRANTS IN THE RUSSIAN FEDERATION
The article analyzes the possible directions of creating a legal mechanism to protect the rights and freedoms of environmental migrants in the legislation of the Russian Federation. Analyzing the main legislative act from the point of view of expansion of its sphere of action, including, and on ecological migrants, in article two main directions of its possible processing and improvement are allocated. The simplest solution to the problem of environmental migrants from foreign countries for the Russian Federation and Russian legislation may be to expand the practice of applying article 12 of the law of the Russian Federation "on refugees", which provides for the provision of foreign citizens and stateless persons on humanitarian grounds the status of "temporary asylum in the territory of the Russian Federation". The author shows that the threat to life and health as a result of violation of the constitutional right of a person and a citizen to a favorable environment in the place of his permanent residence or stay can act as a reason for granting a foreign citizen or stateless person such legal status. In order for forced migrants to qualify for temporary asylum in the territory of the Russian Federation, it is necessary to amend paragraph 2 of article 2 Of the law of the Russian Federation "on refugees" in order to remove the limitation of the scope of the normative act. At the same time, in order to protect the rights and freedoms of internally displaced environmental migrants in Russia, relevant changes should be included in the definition of the term "forced migrant" in the Law of the Russian Federation "on forced migrants".
Keywords: ecological migration, forced migration, refugee, ecological refugee, temporary asylum, internally displaced person, internally displaced person.
Основная часть
В связи с увеличением количества лиц, вынужденных покинуть место своего постоянного проживания или временного пребывания в связи с угрозой жизни и здоровью по причине нарушения конституционного права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду в определенном районе вследствие стихийных бедствий (землетрясений, извержений вулкана, тайфунов и т.д.), крупных техногенных аварий, резких изменений климатических условий, ростом негативного влияния на окружающую среду со стороны промышленных предприятий и в результате неразумной или преступной народнохозяйственной деятельности, перед международным сообществом и отдельными государствами, в том числе и Россией, встает вопрос о необходимости создания правового механизма защиты прав и свобод данной категории вынужденных мигрантов. В научной литературе и на уровне общественного обсуждения они почти официально получили свое наименование -- «экологические мигранты», а в случае если миграция происходит между двумя различными странами -- «экологические беженцы» См., например: Дубовик О. Л. Современные эколого-правовые конфликты в области охраны климата и борьбы с глобальным потеплением // Экологическое право. 2018. № 5. С. 37--42..
В то же время рассмотрение данного вопроса на уровне различных международных форумов, регионов и отдельных государств не привело даже к выработке определенной концепции ни международного соглашения, ни проектов внутригосударственных нормативных актов, регулирующих миграционные процессы, вызванные экологическими причинами, и определяющих правовой механизм защиты прав и свобод экологических мигрантов. В процессе обсуждения путей решения данной проблемы наиболее приемлемым вариантом, как правило, признается расширение сферы действия основополагающего международного соглашения в области защиты вынужденных мигрантов -- Конвенции ООН 1951 г. «О правовом статусе беженца» и соответствующих внутригосударственных нормативных актов в том числе и на экологических мигрантов.
В Российской Федерации такого рода нормативный акт -- Федеральный закон «О беженцах» (далее -- Закон «О беженцах»), регулирующий внешнюю вынужденную миграцию беженцев -- лиц, покинувших государство своей гражданской принадлежности или постоянного места жительства по причине преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, был принят в 1993 г.
Анализируя данный нормативный акт с точки зрения расширения сферы его действия, в том числе и на экологических мигрантов, можно выделить два основных направления его возможной переработки и совершенствования.
Наиболее простым решением проблемы экологических мигрантов из зарубежных стран для Российской Федерации может являться расширение практики применения ст. 12 Закона «О беженцах», предусматривающей предоставление иностранным гражданам и лицам без гражданства по гуманным основаниям правового статуса «временного убежища на территории Российской Федерации». Вполне логично, что в качестве причины предоставления иностранному гражданину или лицу без гражданства такого правового статуса может выступать и угроза жизни и здоровью в результате нарушения конституционного права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду в месте его постоянного проживания или пребывания.
Данной возможности препятствует норма закона, закрепленная в п. 2 ст. 2 Закона «О беженцах», которая вводит ограничения на сферу действия нормативного акта, запрещая его применение в отношении лиц, покинувших государство своего постоянного места жительства по причине произошедшей в ней эпидемии или другой чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера.
Необходимо отметить, что угроза жизни и здоровью человека из-за нарушения конституционного права на благоприятную окружающую среду в результате изменения окружающей природной среда вследствие промышленной деятельности и неразумной или преступной природоустроительной деятельности даже в данной редакции может являться поводом для предоставления временного убежища на территории Российской Федерации. Но пока такого рода практика предоставления временного убежища в России не зарегистрирована.
Применение подобного правового механизма работы с экологическими мигрантами позволит с наименьшими затратами решить вопрос, например, законности пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации в случае их единичного или массового прибытия в страну, вызванного опасениями за свою жизнь и здоровье вследствие произошедших чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, стихийных бедствий и других экологических катаклизмов.
В то же время данная мера не позволяет говорить о полном решении проблемы защиты прав и свобод экологических мигрантов, а также оказании помощи данной, зачастую не менее обездоленной, категории вынужденных мигрантов. Это связано с тем, что правовой статус иностранного гражданина или лица без гражданства, имеющего временное убежище на территории Российской Федерации, не дает никаких льгот и преимуществ, кроме возможности законно находиться на территории России в течение всего срока действия статуса. Временное убежище в Российской Федерации предоставляется на срок один год с возможностью его продления на тот же срок. Какие-либо компенсации, возможность предоставления хотя бы временного жилья, выплаты денежных пособий и т.д. данным статусом не предусмотрены.
В то же время возможно предоставление лицам, имеющим временное убежище на территории Российской Федерации, дополнительных льгот различными подзаконными актами. Так, например, в период массового прибытия граждан Украины на территорию Российской Федерации в 2014--2016 гг., помимо предоставления временного убежища в Российской Федерации, прибывших размещали в центрах временного содержания. Например, на территории Белгородской области, которая наряду с Ростовской областью являлась одним из основных регионов приема жителей Донецкой и Луганской областей, было подготовлено 82 пункта временного размещения мигрантов, им предоставляли бесплатное питание, выплачивались компенсации и т.д. Все это регламентировалось отдельными правовыми актами как на федеральном Постановление Правительства РФ от 22.07.2014 № 690 «О предоставлении временного убежища гражданам Украины на территории Российской Федерации в упрощенном порядке» (вместе с Временными правилами предоставления временного убежища на территории Российской Федерации гражданам Украины и лицам без гражданства, постоянно проживавшим на территории Украины, прибывшим на территорию Российской Федерации в поисках убежища, в упрощенном порядке) (в ред. постановления Правительства РФ от 08.08.2017 № 950) // СЗ РФ. 2014. № 30 (ч. II). Ст. 4326., так и на региональном уровне См., например: постановление Правительства Белгородской области от 22.09.2014 № 356-пп «Об оказании адресной финансовой помощи гражданам Украины, имеющим статус беженца или получившим временное убежище на территории Российской Федерации и проживающим на территории Белгородской области в жилых помещениях.
Также параллельно осуществлялась отправка лиц, получивших временное убежище по регионам России. Причем распределение по субъектам Федерации осуществлялось достаточно интересно -- по сути, это была попытка отправить иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище, далеко не в самые экономически благополучные регионы России. Вполне понятна и экономия бюджета -- в таких регионах дешевле предоставить социальное жилье, да и подход не нов -- аналогично выглядит и распределение по национальной программе помощи соотечественникам.
Социальной и правовой успешности разрешения данной крайне сложной миграционной обстановки способствовали ряд специфических обстоятельств, к которым относится, например:
— «...этническая, религиозная, языковая и историческая близость населения востока Украины к населению России;
— общая граница, отсутствие визового режима;
— политическая ситуация в Украине;
— затраты на социальную интеграцию со стороны государства были снижены благодаря наличию родственников в России у значительной части переместившихся в Россию лиц. Помимо этого, благодаря активности гражданского общества гражданам Украины была оказана материальная и организационная поддержка за счет благотворительности...»5 и др.
Представляется, что, несмотря на достаточно уникальный правовой и социальный характер данного массового прибытия граждан Украины на территорию Российской Федерации, практика его правового разрешения должна быть учтена при создании правового механизма регулирования действий органов государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровне, органов местного самоуправления при массовом прибытии иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации, в том числе по причине угрожающих жизни и здоровью из-за нарушения естественного права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду последствий произошедшей чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера6. Такого рода нормативным актом, обобщающим практику правового регулирования при массовом граждан Российской Федерации, в 2014 и 2015 годах» (вместе с Порядком оказания адресной финансовой помощи гражданам Украины, имеющим статус беженца или получившим временное убежище на территории Российской Федерации и проживающим на территории Белгородской области в жилых помещениях граждан Российской Федерации, в 2014 и 2015 годах, Порядком работы комиссии органа местного самоуправления по установлению фактического проживания на территории Белгородской области граждан Украины, имеющих статус беженца или получивших временное убежище на территории Российской Федерации, в жилых помещениях граждан Российской Федерации) (в ред. постановления Правительства Белгородской области от 24.08.2015 № 311-пп) // Белгородские известия. 02.12.2014. № 231-232.
Единичные факты прибытия иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации в связи с угрозой жизни и здоровью из-за нарушения конституционного права человека на благоприятную окружающую среду более правильным было бы рассматривать в рамках общей процедуры предоставления временного убежища на территории Российской Федерации. Хотя здесь возникает определенная правовая нестыковка.