Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ
Современная модель института Президента Российской Федерации: преемственность и развитие
Н.М. Колосова
Аннотация
Статья посвящена исследованию конституционной модели института Президента Российской Федерации. Рассмотрена доктрина сильной президентской власти, проанализированы научные споры о месте Президента Российской Федерации в системе федеральных органов государственной власти. Обращено внимание на то, что эффективность функционирования государства во многом зависит от Президента Российской Федерации, что повышает значимость преемственности его власти в силу особого места Президента Российской Федерации в системе разделения властей. Для этого предлагается разработать теоретические положения в обоснование необходимости введения новой формы государственного устройства - дуалистической президентской республики, при которой применительно к России вновь избранный Президент Российской Федерации будет функционировать в сотрудничестве с Президентом Российской Федерации, срок пребывания которого в должности истек. Рассматриваются варианты распределения полномочий между двумя Президентами Российской Федерации, входящими в единый институт Президента Российской Федерации. При этом главным критерием разграничения их полномочий можно считать основное предназначение каждого из Президентов Российской Федерации: Президент Российской Федерации после прекращения исполнения им полномочий в связи с истечением срока пребывания в должности призван обеспечивать преемственность конституционного развития, сохранения основных ценностей. Вновь избранный Президент Российской Федерации мог бы нести ответственность за поступательное развитие законодательства, общества, государства с учетом новых общественных закономерностей.
Ключевые слова: Президент Российской Федерации, преемственность власти, развитие власти, государственное устройство, конституционные ценности, разделение властей, единство власти, полномочия Президента Российской Федерации, Конституция Российской Федерации.
N.M. Kolosova
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
MODERN INSTITUTE MODEL OF THE PRESIDENT OF THE RUSSIAN FEDERATION: CONTINUITY AND DEVELOPMENT
Abstract
The article is devoted to the study of the constitutional model of the Institute of the President of the Russian Federation. The constitutional doctrine of a strong presidential power is examined, scientific disputes about the place of the President of the Russian Federation in the system of federal government bodies are analyzed. The effectiveness of the functioning of the state largely depends on the President of the Russian Federation, which increases the significance of the continuity of power of the President of the Russian Federation due to his special place in the system of separation of powers. The need arises to establish additional guarantees for the stability of functioning of the state, to preserve the main strategic directions of its development, and basic constitutional values. One of such guarantees aimed at optimizing the functioning of a balanced system of public authorities and ensuring its continuity, according to the author, it is proposed to recognize the possibility in the future of establishing in the Constitution of the Russian Federation a new form of government in Russia - a dualistic presidential republic in which the newly elected President of the Russian Federation will function in cooperation with the President of the Russian Federation, whose term of office has expired. Accordingly, options for the distribution of powers between the two Presidents of the Russian Federation, which are part of a single institution of the President of the Russian Federation, are considered. Moreover, the main purpose of each of the Presidents of the Russian Federation is the President of the Russian Federation. After the termination of the exercise of his authority in connection with the expiration of his tenure, he is called upon to ensure the continuity of constitutional development and the maintenance of basic values. The newly elected President of the Russian Federation could be responsible for the development of society, the state, while excluding stagnation.
Key words: President of the Russian Federation, continuity of power, development of power, state structure, constitutional values, separation of powers, unity of power, powers of the President of the Russian Federation, Constitution of the Russian Federation.
Для выполнения Стратегии национальной безопасности Российской Федерации и других программных документов необходим эффективно действующий и стабильный механизм государственной власти. Достижение названной цели во многом обусловлено оптимальным взаимодействием норм, развитие которых должно содержать преемственность конституционного регулирования. В этом контексте ведущую роль призван выполнять Президент Российской Федерации в силу его особого места в системе органов государственной власти, на чем следует остановиться более обстоятельно.
Как правило, под институтом Президента Российской Федерации понимают совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих вопросы выборов Президента Российской Федерации, полномочий, порядок их прекращения, ответственности Президента Российской Федерации и основные направления деятельности Президента Российской Федерации. Полагаю, что такой подход отражает лишь формальный аспект института Президента Российской Федерации, но важна и содержательная его характеристика как представителя власти народа. Как правило, представительный характер признается за Федеральным Собранием Российской Федерации. С этим нельзя не согласиться, так как, согласно ст. 94 Конституции России, парламент Российской Федерации является представительным органом Российской Федерации. Вместе с тем системное осмысление конституционных норм позволяет сделать вывод о представительном характере всех органов государственной власти, так как, согласно ч. 2 ст. 3 Конституции России, народ осуществляет власть через органы государственной власти. Под представительным характером предлагаем понимать не столько порядок формирования государственного органа, сколько его содержательную деятельность в интересах народа, общества.
Вывод о представительной природе Президента России обусловлен не только всенародным его избранием, но и признанием за Президентом Российской Федерации функции гаранта Конституции России. Аналогичную задачу решает и Конституционный Суд Российской Федерации, который осуществляет контроль за соблюдением конституционности законов, нормативных актов Президента Российской Федерации. Очевидно, что не только Президент Российской Федерации обязан охранять права и свободы человека и гражданина, защищать Конституцию России, суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, но его роль в этом процессе более значима. Президент Российской Федерации имеет больше возможностей для выполнения названных задач. При этом методы их решения у Президента Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации разные. Президент России в случае выявления нарушений, а также при неэффективности принимаемых мер по защите конституционного строя обязан обратить внимание на эти государственные органы и потребовать устранения такого рода нарушений [1].
Президент Российской Федерации в силу своего конституционного статуса обладает таким политическим авторитетом и конституционно-правовыми инструментами, которые позволяют ему функционировать порой вопреки воле Парламента. Именно это определяет возможность полагать, что Президент Российской Федерации обладает максимальной степенью народного представительства, что, в свою очередь, позволяет говорить о важности обеспечения преемственности власти Президента Российской Федерации после истечения срока его пребывания в должности, о чем будет сказано далее. Данное требование также обусловлено необходимостью предусмотреть дополнительные конституционно-правовые механизмы защиты государственного суверенитета.
Очевидно, что полномочия федеральных органов государственной власти взаимосвязаны и порой пересекаются. Однако только конституционные нормы, входящие в институт Президента Российской Федерации, позволяют ему осуществлять полномочия иных органов государственной власти в случае отсутствия соответствующих норм. Дело в том, что некоторые конституционные полномочия Президента Российской Федерации, не закрепленные в Конституции Российской Федерации прямо, можно сформулировать путем системного осмысления совокупности конституционных норм. Речь идет о так называемых «скрытых» полномочиях Президента Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации уже не раз признавал наличие тех или иных конституционных полномочий Президента Российской Федерации, причем как предусмотренных в Конституции России (обязанность обеспечивать права и свободы граждан), так и не закрепленных в Конституции Российской Федерации прямо. Так, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1999 года отмечено, что Президент Российской Федерации не только вправе, но и обязан издать акт о временном отстранении генерального прокурора Российской Федерации на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела от должности. Названное полномочие Президента Российской Федерации в Конституции России не предусмотрено.
Анализ конституционных норм, включенных в институт Президента Российской Федерации, свидетельствуют о достаточно широком объеме полномочий Президента Российской Федерации, что обосновывается порой объективной необходимостью эффективной системы государственной власти и сильной власти Президента Российской Федерации. Установление современного института Президента Российской Федерации послужило возникновению соответствующей дискуссии. С одной стороны, признается необходимость этого в условиях формирования правового государства и гражданского общества, т.к. Президент Российской Федерации гарантирует обеспечение единства государственной власти [2].
С другой стороны, многие правоведы с конституционной доктриной [3] сильной президентской власти не согласны, т. к., по их мнению, это открывает перспективу для бесконтрольной власти, способной приостановить развитие демократических процессов [4, с. 1-10].
Представляется, что важен не столько объем полномочий, сколько природа власти Президента Российской Федерации, эффективность его функционирования в системе органов государственной власти с учетом необходимости предотвращения современных угроз российской идентификации. В условиях цифровой экономики, новых технологий следует переосмысливать некоторые устоявшиеся теории, вырабатывать новые, так как в настоящий период развития научных знаний возникают качественно иные виды внутренних и внешних угроз как для частных, так и для публичных интересов. Одна из таких внешних опасностей состоит в ущемлении порой государственного суверенитета, возможности манипулирования и воздействия на государственную власть, используя, в частности, новейшие избирательные технологии. Отсюда возрастает значимость защиты конституционной идентификации, преемственности власти, что в некоторой степени связано с человеческим фактором, персональными особенностями лиц, обладающих властными полномочиями.
В рамках научных дискуссий необходим поиск современных моделей функционирования Российского государства. В России особенно важен институт Президента Российской Федерации, обладающий достаточным количеством эффективных правовых и политических инструментов защиты публичных и частных интересов.
Повторим, что наряду с достаточно широким объемом полномочий Президент Российской Федерации обладает так называемыми «скрытыми» полномочиями, что значительно укрепляет его власть. Соответственно возрастает роль личностных качеств Президента Российской Федерации, что еще раз доказывает актуальность решения задачи обеспечения преемственности политики Президента Российской Федерации после истечения срока его пребывания в должности. Исходя из этого, можно предложить в качестве научной идеи разработать новую модель государственного устройства - дуалистическую президентскую республику, при которой властью будут обладать два Президента Российской Федерации, срок пребывания одного из которых в должности Президента РФ истек. Мировая практика не содержит такого рода примеров, хотя существуют дуалистические монархии, которые успешно функционируют в современных условиях. Введение нового вида государственного устройства в качестве современной концепции обостряет актуальность решения ряда научных и практических проблем, включая необходимость достижения оптимального баланса между единством власти и принципом разделения властей, определения критериев разграничения полномочий Президентов Российской Федерации.
В юридической литературе неоднозначно оценивается единство системы государственной власти, закрепленной в ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации в аспекте его соотношения с конституционным принципом разделения властей. Еще в ХІХ веке отмечали, что государственная власть должна быть одна, т. к. несколько властей, одинаково самостоятельных и равных друг другу, ведут к уничтожению государства [5, с. 428]. К. А. Будаев полагает, что «при разделении властей государственная власть понимается не как единое целое, а как совокупность различных властных органов, имеющих каждый свои функции» [6, с. 264]. При этом автор признает необходимость четкого взаимодействия властей, единство системы государственной власти. Не совсем ясно, каким образом согласуются положения о единстве системы государственной власти и об отрицании понимания государственной власти как единого целого. Более последовательна позиция Б. С. Эбзеева, который однозначно признает единство государственной власти, но ее функции (законодательство, управление, правосудие) при этом осуществляются различными органами, каждый из которых может выполнять отдельные полномочия [7, с. 401-402]. Применительно к предложенной конструкции власти двух Президентов Российской Федерации также необходимо сочетать принцип единства власти и одновременного разделения их функций.
Следует отметить, что в случае установления дуалистической президентской республики речь пойдет о едином институте Президента Российской Федерации, нормы которого будут регулировать деятельность двух граждан Российской Федерации. Отсюда важно разграничить полномочия, которые могут осуществляться каждым из Президентов Российской Федерации самостоятельно, а также разделить между ними индивидуальные полномочия и ответственность.
Каждый Президент Российской Федерации будет реализовывать исключительно присущие ему полномочия или те, которые осуществляются в процессе конструктивного сотрудничества двух Президентов Российской Федерации. Соответственно Указы и распоряжения будут подписываться или одним, или двумя Президентами Российской Федерации. Это зависит от того, осуществляется конкретное полномочие совместно или индивидуально каждым из Президентов Российской Федерации.
Таким образом, можно выделить три вида полномочий: те, которые будут осуществляться Президентами Российской Федерации совместно, те, которые будут реализоваться исключительно одним из двух Президентов Российской Федерации, и те, которые каждый из Президентов Российской Федерации может осуществлять индивидуально без согласования с другим Президентом Российской Федерации. Другими словами, речь могла бы идти о совместных, исключительно индивидуальных и обычных индивидуальных полномочиях Президентов Российской Федерации.